Павел Остапчук: «На оформление прав в зонах с особыми условиями дадут еще год»

В канун 2025 года вступили в силу предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2024 № 485-ФЗ (далее – закон № 485-ФЗ) многочисленные изменения в Земельный кодекс (ЗК РФ), Градостроительный кодекс (ГрК РФ), законодательство об охране объектов культурного наследия (Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ; закон № 73-ФЗ) и иные нормативно-правовые акты, связанные с правовым регулированием зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ).

В частности, законодателем были изменены: перечень ЗОУИТ, требования к их установлению, последствия установления ЗОУИТ и многое другое.

Согласно пояснительной записке к законопроекту с поправками, одной из ключевых целей было исключение из перечня ЗОУИТ территорий (зон), не устанавливающих ограничения прав на землю и другие объекты недвижимости, а регулирующих иные правоотношения («зона наблюдения», «зона безопасности»), а также – зон с «незначительными ограничениями» (например, придорожных полос для автомобильных дорог 4-й и 5-й категорий). Кроме того, законопроект был направлен на преодоление и отмену избыточных процедур в строительстве. Например, было предложено исключить необходимость установления ЗОУИТ в момент получения застройщиком разрешения на строительство (РнС), а в отношении строящихся объектов – ввести обязанность по установлению ЗОУИТ после ввода в эксплуатацию. 

Истинной новеллой законодательства в части урегулирования ЗОУИТ стало введение положений о возможности внесудебного разрешения ситуаций со сносом капитальных объектов (ОКС) и споров о законности постройки таких ОКС, в том числе – путем заключения соглашения между правообладателем ОКС и объекта, для размещения которого устанавливается ЗОУИТ. Сторонами этого соглашения могут быть реализованы технические и (или) технологические решения, обеспечивающие безопасную эксплуатацию ОКС. 

Земельный кодекс 

Наиболее масштабным изменениям подвергся ЗК РФ. 

Во-первых, из перечня ЗОУИТ, как и было задумано, исключены зона наблюдения и зона безопасности (п.п. 21, 22 ст. 105 ЗК РФ), охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена (п. 27 ст. 105 ЗК РФ). При этом охранная зона трубопроводов (п. 6 ст. 105 ЗК РФ) дополнена указанием на отнесение к ней трубопроводов для продуктов переработки нефти и газа.

Во-вторых, теперь при утверждении правительством РФ положения о ЗОУИТ добавлено указание на необходимость определения срока, в течение которого должна быть установлена или изменена ЗОУИТ. Срок не может превышать 12 месяцев после ввода объекта, а если РнС не требуется – 12 месяцев со дня завершения строительных работ.

Про ЗОУИТ в отношении придорожных полос автодорог: правительство РФ должно установить порядок получения такого согласования, в том числе – перечень документов, перечень заинтересованных лиц, срок рассмотрения заявления, исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании и порядок досудебного обжалования отказа.

В-третьих, застройщику, осуществляющему строительство или реконструкцию ОКС, для которого в силу законодательства не требуется РнС и в связи с размещением которого устанавливается ЗОУИТ, более не потребуется обращаться в уполномоченный орган с заявлением об установлении или изменении ЗОУИТ. Это правило не распространяется на случаи, когда строительство/реконструкция ОКС осуществляется на основании РнС (п.п. 13, 16 ст. 106 ЗК РФ).

В-четвертых, перечень последствий установления, изменения или прекращения ЗОУИТ (ст. 107 ЗК РФ) дополнен следующим случаем: если установление или изменение ЗОУИТ (кроме санитарно-защитных зон) приводит к невозможности использования участка и (или) расположенного на нем ОКС, правообладателем такого участка и (или) расположенного на нем ОКС с правообладателем объекта недвижимости, в отношении которого установлена ЗОУИТ, может быть заключено соглашение, предусматривающее осуществление за счет сторон такого соглашения определенных мероприятий (в том числе функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических), направленных на обеспечение возможности использования участка и (или) расположенного на нем ОКС. Подобные мероприятия могут быть осуществлены как применительно к объекту, в отношении которого установлена ЗОУИТ, так и к тому, который расположен в границах ЗОУИТ, и могут предусматривать реконструкцию и капремонт таких объектов. 

Приведенное правило не распространяется на ОКС, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

Отдельного внимания заслуживает и то, что из общих последствий установления, изменения или прекращения ЗОУИТ выведены случаи (ограничения), когда в границах ЗОУИТ размещены объекты культурного наследия (ОКН), на которые установленные п.п. 1, 4, 5, 7 ст. 107 ЗК РФ могут не распространяться в силу положений закона № 73-ФЗ. 

Градостроительный кодекс 

В ГрК РФ также был внесен ряд значительных изменений.

В частности, действующие в отношении Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) положения, ранее установленные только для приаэродромной территории (один из видов ЗОУИТ), теперь действуют для всех перечисленных в ЗК РФ ЗОУИТ (п.п. 7, 8 ст. 30, п.п. 3.1, 8, ст. 31, п. 8 ст. 40 ГрК РФ). В предыдущей редакции ГрК РФ утвержденные ПЗЗ не применялись в части, противоречащей ограничениям использования участков и расположенных на них ОКС в случае их попадания в границы приаэродромной территории. После внесения изменений указанное правило действует в отношении любой ЗОУИТ, а срок на приведение ПЗЗ в соответствие с любой ЗОУИТ составляет 6 месяцев.

Также унифицированы и иные положения: например, ранее выделенное в п. 3 ст. 51 ГрК РФ в качестве самостоятельного основания, не допускающего выдачу РнС, несоответствие проектной документации ОКС ограничениям использования в границах приаэродромной территории, теперь исключено. 

Закон № 73-ФЗ

Изменения затронули и законодательство об охране объектов культурного наследия.

Так, статья 34 закона № 73-ФЗ была дополнена пунктом 2.1, согласно которому со дня установления или изменения зоны охраны объектов культурного наследия (также ЗОУИТ), независимо от ограничений для участков, установленных в границах таких зон, допускается:

• использование участков, расположенных в границах данной зоны, для строительства, реконструкции ОКС на основании РнС, выданного до дня установления или изменения защитной зоны ОКН, или в случае начала строительства, реконструкции до дня установления или изменения данной зоны, если для строительства/реконструкции указанного ОКС не требуется выдача РнС;
• возможность реконструкции и капитального ремонта ОКС без изменения их параметров;
• использование ОКС, расположенных в границах данной зоны, в соответствии с их видом разрешенного использования / назначением. 

Иные изменения

Поправки затронули также ряд иных законодательных актов.

В частности, из зон, требующих установления ЗОУИТ, были исключены придорожные полосы автомобильных дорог 4-й и 5-й категорий. Соответствующие изменения были внесены в ст. 3 и ст. 26 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ .

С учетом комплексного характера изменений правового регулирования ЗОУИТ также были внесены изменения в ст. 31 Федерального закона об использовании атомной энергии (170-ФЗ от 21.11.1995: зона наблюдения и зона безопасности по терминологии вышеуказанного закона также более не являются ЗОУИТ. 

Следует отметить, что законом № 485-ФЗ был продлен на 1 год срок действия переходных положений, касающихся вступления в силу нового регулирования ЗОУИТ.  До 01.01.2026 внесение сведений о вновь устанавливаемых ЗОУИТ в ЕГРН не является обязательным, а возникшие до указанной даты соответствующим образом (без внесения сведений в ЕГРН) новые ЗОУИТ считаются установленными до 01.01.2028 в случае отсутствия сведений о них в ЕГРН.

На два года (до 01.01.2027) продлен срок оформления прав на землю (в форме публичного сервитута или аренды) правообладателями сетей или сооружений, которые были правомерно созданы до 01.09.2018. Соответствующие изменения внесены в п. 3 ст. 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ («О введении в действие Земельного кодекса РФ»).

Отдельного внимания заслуживает и появление новой нормы, которая позволяет не сносить здания или сооружения, не соответствующие требованиям ЗОУИТ (законом № 485-ФЗ добавлен п. 33.1 ст. 26 в закон № 342-ФЗ от 03.08.2018). В ряде случаев допускаются реконструкция и капитальный ремонт таких зданий, сооружений без изменения их параметров. 

Это правило неприменимо к самовольным постройкам. 

Необходимо отметить, что с 31.12.2024 ЗОУИТ, исключенные из перечня, прекращают свое существование. Также прекращается действие ЗОУИТ, которые не соответствуют целям установления и видам ЗОУИТ, указанным в ЗК РФ. С указанной даты не действуют ограничения по использованию участков и ОКС, установленные в границах таких зон. 

Последствия

Внесенные изменения носят противоречивый характер. 

Следует отдать законодателю должное за исключение из перечня ЗОУИТ совершенно «непопулярных» и показавших полную бесполезность зон. Например, по сведениям сервиса «КонсультантПлюс», ссылки на «зону наблюдения» и «зону безопасности» в судебных актах встречались лишь по одному разу. Исключение – зона объектов инфраструктуры метро, которая встречалась целых 6 раз. Полезным будет прекращение ограничений, устанавливаемых в случае нахождения участков в зонах придорожных полос автомобильных дорог 4-й и 5-й категорий (это одно- или двухполосная дорога с узкой обочиной, фактически – «сельский» проезд, который вряд ли можно назвать опасной или, наоборот, подлежащей защите зоной). 

Упрощены некоторые процедуры в строительстве. Теперь застройщику не нужно обращаться в уполномоченный орган с заявлением об установлении или изменении ЗОУИТ, если объект строится без РнС. Правильным является и установление обязанности правительства РФ по определению в положении о ЗОУИТ сроков действия. 

Эти изменения вносят определенную ясность, упрощают регулирование и его восприятие субъектами правоотношений.

С другой стороны, наблюдается стремление законодателя к установлению более строгого регулирования (на примере изменений в ГрК РФ в части ПЗЗ). Это фактически ухудшит положение лиц, чьи права могут быть затронуты в результате применения новых правил. В частности, не всякая зона (например, зона санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения) препятствует строительству и (или) реконструкции ОКС. Однако теперь в случае нахождения объекта в любой из ЗОУИТ строительство/реконструкция могут быть ограничены независимо от содержания ПЗЗ для  конкретного населенного пункта.

Не вполне обосновано внедрение нового инструмента досудебного урегулирования спорных ситуаций путем соглашения между правообладателем участка, на который распространяются ограничения ЗОУИТ, и владельцем размещенного на нем объекта, который подлежит сносу. Сам метод «сырой», не проработанный и нуждается в дополнении. 

Чтобы новелла действительно заработала, в законе следует как минимум прописать конкретный перечень функционально-технологических, конструктивных, инженерно-технических мероприятий, которые могут проводиться для сохранения объектов в ЗОУИТ. Необходимо также предусмотреть ответственность за отказ от добровольного урегулирования, вплоть до отказа в принятии иска о сносе к производству; определить необходимость в поиске компромиссов для разрешения спора и адекватного распределения расходов каждой из сторон. В противном случае вряд ли новый инструмент будет использоваться на практике.