Новый градостроительный квест

Большинство проблем, как обычно, связано с крайне нечеткими формулировками нового законодательства. Например, в системе саморегулирования меняется подход к членству в СРО. Оно станет обязательным только для генеральных подрядчиков и технических заказчиков. Однако, по словам руководителя практики недвижимости, строительства и ГЧП АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» Ольги Мищенко, это нововведение сформулировано нечетко: «В законе говорится, что членство в СРО обязательно только для организаций, выполняющих работы по договору строительного подряда, который заключается с заказчиками, техническими заказчиками. А это могут быть не только генподрядчики: договоры подряда могут быть и на отдельные виды работ. То есть если договор заключен не через генподрядчика, а непосредственно с заказчиком, тогда независимо от видов работ членство в СРО будет обязательным».
Кроме того, некоторым СРО придется формировать второй компенсационный фонд — фонд обеспечения договорных обязательств. Но есть оговорка: это касается только договоров подряда, заключенных с использованием конкурентных способов. По всей видимости, речь идет о контрактах, которые так или иначе касаются государственных заказчиков.
Не все компании пока что разобрались в региональном принципе членства в СРО. Некоторые решили: чтобы работать в Петербурге, Ленобласти или Карелии, надо быть членом СРО этих регионов. Это не так. Надо, чтобы компания состояла в организации того региона, где зарегистрирована сама. А работать она может на всей территории страны. Так что, если, например, от подрядчика будут требовать членства именно в петербургской СРО, это незаконно.
Генеральный директор СРО А «Объединение строителей СПб» Алексей Белоусов поделился неутешительными данными о сохранности компенсационных фондов. Изначально предполагалось, что в них аккумулировано более 120 млрд рублей, но после более серьезной проверки эта цифра снизилась до 100 млрд — именно столько внесли компании в компенсационные фонды. А на счета в уполномоченные банки, как того требует новое законодательство, переведены только 42 млрд, и эта сумма вряд ли изменится. В Петербурге собрано 5,13 млрд рублей. Но если исходить из числа членов местных СРО, должно быть примерно 13 млрд рублей. То есть около 7,5 млрд потеряно. Причем не все эти деньги зависли в проблемных банках, часть, видимо, выведена намеренно.
Выяснилось, что «коммерческие СРО» не хотят отпускать своих членов с деньгами. Они, например, организуют внеплановые проверки и исключают компании из своих рядов по надуманным причинам. Или якобы проводят общее собрание и утверждают новые требования к документам, которые исполнить невозможно. Кто-то откровенно требует платы за возможность выхода из СРО с сохранением перечисленных в компенсационный фонд средств.
В Петербурге в зоне риска несколько саморегулируемых организаций, которые могут лишиться своего статуса. В этом случае нескольким тысячам компаний придется срочно искать новое партнерство.

Формальность со сроком годности
Обширные изменения внесены в Градостроительный кодекс, при этом возможность по-разному трактовать отдельные нормы уже сейчас вызывает много вопросов. К документам территориального планирования теперь относятся только проекты планировки и межевания территории (ППТ и ПМТ). Установлен и перечень случаев, когда требуется подготовка этих бумаг, например, при изъятии наделов для госнужд, установлении или изменении красных линий при строительстве. «Но мы понимаем, что для населенных пунктов, в частности для Петербурга, такие документы понадобятся практически всегда. Ведь зачастую при реализации инвестпроекта необходимо установить или изменить красные линии», — поясняет Ольга Мищенко.
А вот градостроительный план участка (ГПЗУ) больше не является документом территориального планирования, а носит исключительно информационный характер. Но вместе с тем он остается обязательным, поскольку нужен для получения разрешения на строительство.
В законе закреплена норма, что без ППТ и ПМТ градплан участка не готовится. По словам Ольги Мищенко, это идет вразрез с уже сложившейся судебной практикой: в отдельных случаях застройщикам удавалось получить градплан и разрешение на строительство без ППТ и ПМТ. Теперь это невозможно в силу прямого требования закона. Она приводит в пример одно из последних решений арбитража, который указал, что градостроительный план не устанавливает каких-то характеристик, а лишь воспроизводит их. Суд уточнил, что для обращения за разрешением на строительство необязательно иметь градплан, оформленный непосредственно на застройщика. «При этом суд констатировал, что для получения разрешения на строительство застройщик вправе воспользоваться градпланом, оформленным для другого проекта иным правообладателем участка», — говорит Ольга Мищенко.
Также вступило в силу и требование о «сроке годности» градостроительных планов, выданных после 1 января 2017 года: чтобы получить разрешение, они должны быть не старше трех лет. А что делать с ГПЗУ, выданными до 1 января, и каков их «срок годности»? Законодатель отдал это решение на откуп местным властям. Они вправе установить срок (от трех до восьми лет), в течение которого эти бумаги будут иметь силу. В Петербурге такой документ готовится, но не утвержден, и в результате Служба госстройнадзора выдает отказы по формальному поводу. «Но даже если в субъекте Федерации не установлен конкретный срок, это не должно ущемлять права застройщика, тем более это обязанность субъекта РФ, а не право. Закон говорит, что «срок годности» градплана, выданного до 1 января 2017 года, в любом случае не может быть меньше трех лет. Однако на практике мы все равно сталкиваемся с такими проблемами и формальным подходом в трактовке данной нормы», — поясняет Ольга Мищенко.
Алексей Белоусов уточняет, что проблема особенно актуальна для масштабных проектов, реализация которых длится больше трех лет. Получается, что придется заново делать градплан на весь участок, в том числе с очередями, которые уже построены и введены. А ведь нормы и требования за это время могут измениться.
По словам руководителя юридического управления Службы госстройнадзора и экспертизы Петербурга Виктора Свистунова, его ведомство может трактовать законодательство только буквально, со всеми запятыми, двоеточиями и тире: «Что касается актуальности градпланов, выданных в период действия старых ПЗЗ от 2009 года, то здесь важно, соответствует ли информация, содержащаяся в них, требованиям законодательства, в том числе градостроительным регламентам, действующим на момент подачи заявления на выдачу разрешения на строительство. До 1 января мы принимали все градостроительные планы, независимо от даты их утверждения КГА. Правила землепользования и застройки 2016 года установили переходный период действия старых и новых ГПЗУ в случаях, когда участок расположен на территории, для которой разработаны проекты планировки и межевания. В этом случае параметры застройки устанавливаются в соответствии с этими ППТ и ПМТ». По словам г-на Свистунова, до Нового года основные споры с застройщиками возникали из-за различия вида разрешенного использования участков и объектов строительства, территориальных зон и несоответствия параметров застройки, где не были утверждены ППТ и ПМТ. Некоторые застройщики отстаивают свое мнение в судах, но устоявшейся практики пока нет. Г-н Свистунов полагает: все застройщики должны были знать, что готовится новая редакция ПЗЗ, что утверждаться они будут уже не законом, а постановлением правительства. Ответственные компании старались получить разрешение на строительство по старому законодательству до вступлениея новых ПЗЗ.
Г-н Свистунов пояснил, что пока правительство Петербурга не издаст нормативно-правовой акт, определяющий срок действия информации, указанной в ГПЗУ, Служба рассматривает документы, выданные не ранее чем за три года до обращения за разрешением на строительство. Он уверен, что законодатель намеренно толкает застройщика на получение нового ГПЗУ. При огромном числе ограничений сделать это проще, чем использовать бумаги 2009 года. Иначе возможна ситуация, когда компания получит разрешение на строительство, но не сможет ввести объект.
Кстати, служба 10–15 раз в год выявляет фальсифицированные градостроительные планы. Иногда фальшивка заметна сразу, а иногда выполнена очень искусно. В подобных случаях чиновники передают материалы в органы внутренних дел. В госстройнадзоре предостерегают, что проверить подлинность бумаг легко, особенно с введением электронного взаимодействия между органами власти. 

Петля времени
Много вопросов возникает по порядку выдачи разрешений на строительство. В новой редакции речь идет об обязательной проверке соответствия проектной документации градостроительным регламентам. Также проект надо проверить на соответствие ППТ и ПМТ, что происходило и ранее. Есть, конечно, оговорка «за исключением случаев, когда разработка ППТ и ПМТ не требуется». Однако, как уже говорилось, они нужны практически всегда.
Дальше еще интереснее. Надо проверить допустимость размещения объекта с учетом вида разрешенного использования участка и иных ограничений, установленных законом. Здесь сразу возникают вопросы, ведь «иные ограничения» — это, по сути, незакрытый перечень оснований для отказа. Есть очевидные случаи, например, соответствие режимам, которые установлены 820-м законом. Но открытый перечень всегда стимулирует расширительное толкование.
Виктор Свистунов поясняет, что проблема — в самом федеральном законодательстве. Служба должна проверять проект на соответствие требованиям градостроительного регламента, действовавшего на ДАТУ ВЫДАЧИ ГРАДПЛАНА. А это вид разрешенного использования, предельные параметры и размеры участка, предельные параметры разрешенного строительства, ограничения использования наделов и капитальных объектов. Также надо проверить и соответствие проекту планировки территории. Но если внимательно читать закон, выясняется, что нужна еще и дополнительная оценка допустимости размещения объекта на ДАТУ ПОДАЧИ ЗАЯВЛЕНИЯ. То есть казус в том, что закон сначала предписывает проверять документы на соответствие градостроительному регламенту (который действовал на момент выдачи ГПЗУ), а потом говорит, что надо проверить еще и соответствие разрешенному использованию участка — а это уже актуальный градостроительный регламент.

Недорегулированный переход
В Петербурге ситуация осложняется тем, что помимо федерального законодательства постоянно меняются и местные нормы. Так, еще год будет действовать переходный период применения новых Правил землепользования и застройки. И уже возникло очень много вопросов.
В переходный период приоритет над новыми ПЗЗ имеют проекты планировки и межевания, принятые ранее. Есть и норма о том, что в ГПЗУ указываются параметры застройки в соответствии с ППТ, ПМТ, а не с Правилами землепользования и застройки. Дальше появляются вопросы о трактовке и применении этих норм, поскольку в переходных положениях не указано, что «старые» градпланы сохраняют силу, хотя приоритет и установлен. Ольга Мищенко вспоминает экзотические ситуации с проектами планировки территории, разработанными еще в 2008 году, до вступления в силу старых ПЗЗ 2009 года. Разобраться, что делать в этом случае, практически невозможно.
Опять же проекты планировки и межевания имеют утверждаемую часть и обосновывающие материалы. Обе ли эти части применимы? Юристы уверены, что раз переходные положения не содержат каких-либо исключений, должно применяться все.
Из-за того, что переходные положения не содержат детального регулирования, возникают сложности с применением параметров застройки. Например, какой-нибудь параметр прямо не закреплен, но может быть выведен из другой величины, указанной в проекте планировки. Допустим, в ППТ есть этажность объекта, но не указана его высота. В принципе, можно рассчитать минимальную высотность. На практике возникают споры между застройщиками и органами власти, которые переходят в судебную плоскость.
По мнению Виктора Свистунова, если упрощать ситуацию, законодатель полагает так: если старый проект соответствует новым нормам, то пожалуйста строй, а если не соответствует — это и есть основание для отказа в выдаче разрешения.

Вакуум до лета
Градостроительные ребусы усложняет и вступившая в силу 15 января 2017-го новая версия закона «О границах зон охраны объектов культурного наследия». Ключевое нововведение в том, что ранее закон сам устанавливал градостроительные регламенты в этих зонах, а теперь — только требования к ним. Это значит, что нас ждет очередное изменение ПЗЗ, полноценная работа над которыми, например публичные слушания, стала возможна только с 15 января.
«Мы вынуждены констатировать, что до момента, когда ПЗЗ будут приведены в соответствие с новой версией закона «О границах зон…», мы находимся в правовом вакууме. Аналогичные ситуации прежде уже возникали. И компании даже получали градостроительные планы и даже разрешения на строительство. Но затем эти документы легко оспаривались в судах. Поэтому до середины года, когда КГА обещает завершить работу с документами, получить разрешение на строительство в исторической части Петербурга будет фактически невозможно», — констатирует Ольга Мищенко.
С ней согласен и Виктор Свистунов, предполагая, что это, наверное, самая плохая новость для застройщиков. Пока нет градрегламентов для объединенных зон охраны, виды разрешенного использования не определены. «Мы не можем понять, что там можно строить: завод, дом, офис, магазин. И как строительство будет влиять на охрану объектов культурного наследия. Это, пожалуй, самое грустное, но, наверное, мы не будем выдавать разрешения на строительство, пока не будут приняты соответствующие поправки в ПЗЗ», — сообщил Виктор Свистунов.
Он согласен, что в законодательстве есть пробелы. И что принятые поправки писали для всей России, и они без проблем применимы в какой-нибудь деревне, где ПЗЗ были изданы в 2005 году и не менялись. А в Москве, Петербурге или в другом мегаполисе, особенно там, где много исторических объектов и объектов культурного наследия, проекты, разработанные по старому законодательству, будет практически не реализовать.
Сегодня остро не хватает разъяснений федеральных чиновников, чтобы снять возникшие противоречия. Петербургские чиновники уже обращались в Минстрой. Однако за три месяца пришел только один ответ с формулировкой: в связи со сложностью вопросов ответ будет направлен позже.

###gallery###