Алиса Щеглова: «Градостроительный анализ – это работа для юристов»

Разберемся по порядку. У ГПЗУ как источника информации об участке есть два основных недостатка. Во-первых, объем сведений об участке в ГПЗУ ограничен содержанием публичных информационных систем: ЕГРН, ФГИС ТП, ГИС ОГД. При этом далее будет показано, что палитра возможных градостроительных ограничений не исчерпывается сведениями этих систем. Более того, иногда такие сведения могут быть противоречивыми, но ГПЗУ не разрешает конфликт между градостроительными документами, не дает понимания, как это отразится на проекте. ГПЗУ носит информационный, а не правоустанавливающий характер (ст. 57.3 ГрК РФ). Это означает, что наличие или отсутствие в нем сведений об ограничениях не гарантирует реальное положение вещей. На практике встречаются случаи, когда застройщики, доверяя ошибочной или неполной информации из ГПЗУ, получают отказ в выдаче разрешительной документации.

Во-вторых, некоторые девелоперы ошибочно полагают, что преимуществом ГПЗУ является стабилизация градостроительного регулирования на период проектирования. Важно учитывать, что в соответствии с ч. 13 ст. 51 ГрК РФ дата выдачи ГПЗУ имеет значение только для применения соответствующей редакции градостроительного регламента, в то время как разрешенное использование и действующие ограничения (в том числе ЗОУИТ) проверяются на дату выдачи РнС. Поэтому ГПЗУ не защищает от изменения режима территории в данной части.

Что касается пояснительных записок, которые прилагаются к проектной документации и содержат общую характеристику земельного участка, они зачастую носят формальный характер и ограничиваются лишь градостроительным регламентом и описанием ЗОУИТ, отраженных в ГПЗУ. 

На самом деле, не все понимают, что работа по проведению градостроительного анализа в отличие от подготовки ГПЗУ и ПД носит юридический характер: целью является не формальный сбор информации, а полноценная юридическая аналитика всех фактических градостроительных ограничений в отношении территории.

К примеру, при осмотре участка по спутниковым снимкам или натурно могут быть выявлены объекты, информация о которых не содержится в общедоступных реестрах, но которые способны оказать существенное влияние на проект. Так, нахождение на территории сооружения гражданской обороны, захоронений, водных, лесных объектов и т. п., которые могут находиться лишь в публичной собственности, может стать существенным риском.

Имеет значение и окружение участка: от дорог устанавливаются санитарные разрывы, от промышленных объектов – санитарно-защитные зоны, которые могут попадать на участок. Здесь можно возразить, что в соответствии с п. 24 ст. 106 ЗК РФ ЗОУИТ возникают с момента регистрации в ЕГРН. Однако в силу переходных положений (закон № 342-ФЗ) ЗОУИТ могут быть также установлены органами власти или судом без регистрации в ЕГРН, поэтому при возникновении подозрений необходимо запрашивать конкретные акты об установлении зон. 

Более того, в некоторых случаях вопреки законодательному регулированию судебная практика признает возникновение ЗОУИТ только в силу самого факта наличия объекта на или вблизи территории. Показательным является отношение судов к приаэродномным территориям. Так, со ссылкой на уже не действующие правила (ПП РФ от 11.03.2010 № 138) суды указывают на существование 30-километровых приаэродромных территорий по умолчанию, до их установления в надлежащем порядке.

Кроме того, отличительной чертой градостроительного анализа как результата юридической, а не технической работы является соотношение выявленной информации. В частности, противоречия территориального и функционального зонирования юристы оценивают через призму принципа первичности Генерального плана; а при несоответствии ПЗЗ и ДПТ проверяют, предусмотрены ли особые положения о приоритете ранее подготовленной ДПТ. 

Заключительным этапом является систематизация рисков и оценка степени их влияния на проект. При таком подходе наличие риска не воспринимается консервативно (проект необходимо полностью изменить под ограничения), а ищутся гибкие подходы, оценивается возможность минимизации или устранения риска, изменения регулирования (например, уменьшение санитарно-защитной зоны, согласование проекта со специальным органом, получение разрешения на условно разрешенный вид использования и пр.).

В данном вопросе юридический градостроительный анализ особенно эффективно сочетается с управлением проектом профессиональным техническим заказчиком. Именно он исходя из специфики проекта должен ставить задачу юристам, а по итогу ее выполнения принимать решение по адаптации проекта под выработанные юристом рекомендации по минимизации рисков, интегрируя результаты градостроительного анализа в общую дорожную карту проекта. 

В этом случае градостроительные юристы зачастую выступают недостающим инструментом в руках технического заказчика и избавляют проект от двух непродуктивных радикальных подходов, которые могут встречаться в стандартном процессе проектирования: (1) из-за ограничений проект нереализуем или же, наоборот, (2) проект крупный (особенно если публичного значения), значит, на некоторые проблемы можно закрыть глаза, заказчик их разрешит самостоятельно.

Таким образом, за счет грамотной оценки рисков градостроительный анализ превращается из информационного документа о земельном участке в инструмент управления проектом: позволяет, к примеру, эффективнее провести переговоры по сделке (снизить цену, включить в периметр сделки условия, защищающие покупателя), составить правильную концепцию использования территории, а с ней и финансовую модель проекта, которая позволит убедиться в рентабельности проекта, получить под него финансирование.