Александр Дятко: «Новые нормы создают более жесткие, но справедливые условия для всех землепользователей»

С конца 2024 года по середину 2025 года в земельное законодательство были внесены масштабные изменения, направленные на стимулирование собственников участков, расположенных в границах населённых пунктов, к их освоению и эффективному использованию. Эти нововведения являются значительными, поскольку охватывают целую категорию земель и влияют на широкий круг правообладателей. 

Для понимания значимости эти изменений отметим, что, по данным Росреестра, на 1 января 2024 года площадь земель населенных пунктов в России составила 21 710 900 гектаров. Эта площадь равна площади Швейцарии, Дании, Нидерландов, Бельгии, Словакии, Республики Кипра и Ватикана вместе взятых. Помимо этого, в частных жилых домах проживает примерно 42,1 млн человек, то есть примерно треть населения РФ. 

В соответствии со ст. ст. 42, 85.1 ЗК РФ на землепользователя возлагается обязанность использовать участок из состава земель населенных пунктов в соответствии с его целевым назначением со дня приобретения прав на такой участок. Если состояние участка не позволяет его использовать сразу, то землепользователь обязан освоить участок за 3 года с момента приобретения прав и приступить к его использованию. 

Важно учитывать, что установленные требования к использованию и освоению земельных участков вступили в силу с 1 марта 2025 года. Установленные сроки использования и освоения земельных участков начнут применяться именно с указанной даты. 

Если землепользователь игнорирует установленные требования, он может быть привлечен к административной ответственности по ч. 3 ст. 8.8. КоАП РФ.  

Размер штрафа за данное правонарушение зависит от кадастровой стоимости участка. Юридические лица, совершившие указанные правонарушения, должны заплатить от 3 до 5% от кадастровой стоимости участка, но не менее 400 тыс. рублей. При отсутствии определенной кадастровой стоимости штраф составляет от 400 тыс. до 700 тыс. рублей. 

Если нарушитель – физлицо, на него налагается административный штраф в размере от 1% до 1,5% кадастровой стоимости участка, но не менее 20 тыс. рублей; если стоимость не определена – штраф от 20 тыс. до 50 тыс. рублей. 

Описывая изменения законодательства, Росреестр в письме от 03.03.2025 № 11-1886-АБ/25 сообщил, что прямая обязанность по использованию участков вступила в силу только с 1 марта 2025 года. Привлечь к ответственности землепользователей, чье право возникло до указанной даты, например, в связи с неиспользованием земельного участка для индивидуального жилищного строительства, можно будет только 1 марта 2032 года. А если на момент вступления в силу изменений ст. ст. 42, 85.1 ЗК РФ участок требовал освоения, то возможность привлечения к ответственности возникнет только в 2035 году.  

Мероприятия по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования, установлены распоряжением Правительства РФ от 24.04.2025 № 1021-р. В данный перечень входят работы по очистке участка от сорной растительности, устранение захламленности и вывоз мусора, рекультивация земель, проведение земельных работ и т.д. 

Необходимо учитывать, что административная ответственность наступает за виновное действие (бездействие) правонарушителя. Следовательно бездействие предыдущего собственника на протяжении указанных сроков не будет образовывать состава правонарушения для нового собственника. С момента приобретения земельного участка для него заново начнут течение указанные сроки. 

Представляется, что без необходимых законодательных реформ, которые бы налагали на нового собственника обязанности по ускоренному освоению земельного участка, текущая ситуация может стать полем для злоупотребления. Пассивные собственники могут передавать свои земельные участки аффилированным лицам, чтобы обойти установленные законом требования к освоению земельных участков.  

Учитывая, что новое регулирование затрагивает большое количество территорий, мы полагаем, что в работу контролирующих органов будут активно внедряться беспилотные технологии и различные алгоритмы распознавания. С 2019 года Росреестр применяет воздушный и спутниковый мониторинг для обследования территорий, что, в совокупности с накопленной базой ортофотоматериалов, создаёт предпосылки для усиления контроля в ближайшей перспективе.

При этом на текущий момент законодательство не содержит в себе предписаний о том, как должны квалифицироваться ситуации, например, если на захламленном участке находится жилой дом. И случай, когда на одном участке расположены эксплуатируемое и разрушенное здания. Буквальное толкование текущий положений позволяет привлечь собственника к административному штрафу. Однако мы полагаем, что в данном случае лицо не должно привлекаться к ответственности, поскольку цель закона достигается – участок эксплуатируется. 

Применительно к землям сельскохозяйственного назначения, в отношении которых в 2020 году был введен аналогичный механизм, практика показывает, что неисполнение предписаний контролирующего органа и неоднократное привлечение к административной ответственности может стать основанием для изъятия земельного участка в соответствии со ст. 284 ГК РФ. (См., например, определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 05.04.2023 № 88-7558/2023 по делу № 2-2282/2021, определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16.11.2022 по делу № 88-27979/2022, определение Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13.02.2025 № 88-1584/2025-(88-24497/2024). 

Внесение изменение в ЗК РФ и утверждение постановления Правительства РФ от 31.05.2025 № 826 формирует новый, более жесткий контур регулирования в сфере земельных отношений, направленный на повышение уровня вовлечённости собственников в развитие территорий. Конкретизация признаков неиспользования участков и закрепление обязанностей по освоению земли в установленные сроки создают прочную нормативную основу для системного контроля. 

В совокупности это нацелено на предотвращение простоя участков, увеличение объемов застройки, вовлечение неиспользуемых территорий в хозяйственный оборот и, как следствие, повышение экономической эффективности градостроительного освоения. 

Мы полагаем, что реакция собственников на нововведения будет неоднозначной, но в целом будет способствовать достижению поставленных целей. Для добросовестных собственников эти изменения не принесут значительных неудобств. Напротив, они могут воспринимать их положительно, так как это позволит бороться с заброшенными участками по соседству, которые могут снижать общую привлекательность района или создавать неудобства.

Угроза высоких штрафов, соразмерных кадастровой стоимости участка, и потенциальное изъятие земли в случае систематического несоблюдения требований в будущем создадут сильный экономический стимул для активных действий. Для собственников, которые приобрели участки для инвестирования или просто не имели возможности или желания их осваивать, нововведения станут серьезным вызовом. 

Вероятно, некоторые собственники примут решение о продаже своих участков, чтобы избежать штрафов и возможной потери земли. В результате, на рынке появятся участки, которые до сих пор оставались невостребованными из-за пассивности их владельцев. Мы предполагаем, что это вызовет временный рост предложения, что может способствовать снижению цен, однако в долгосрочной перспективе приведёт к рационализации использования земельных ресурсов. Другая часть собственников, не желающих расставаться со своей собственностью, приступит к её освоению, что также положительно скажется на развитии территорий. 

Текущая тенденция направлена на более ответственное и целевое использование земельных ресурсов. В конечном итоге, новые нормы создают более жесткие, но справедливые условия для всех землепользователей, направленные на максимизацию общественного блага через эффективное использование земельных ресурсов.