Генплан и ПЗЗ в одном документе: плюсы и минусы
В России введен новый документ, который объединяет Генплан и Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Петербурга это не коснется, а вот в Ленинградской области такое объединение возможно. Юрист практики по недвижимости и инвестициям АБ «Качкин и Партнеры» Павел Остапчук анализирует это новшество.
Остапчук Павел
АБ «Качкин и Партнеры»
Перед наступлением 2023 года Дума внесла существенные изменения в Градостроительный кодекс РФ. Одно из наиболее важных – появление новой разновидности документации территориального планирования в виде единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования (Генплана и ПЗЗ). Он применим для поселения, муниципального и городского округов (для Петербурга, города федерального значения, новация на данный момент применяться не будет в силу положений статьи 63 Градостроительного кодекса). В ближайшие несколько лет единый документ приобретет колоссальное практическое значение.
В чем плюсы и минусы нового документа?
На первый взгляд, сочетание в одном нормативном правовом акте Генплана и ПЗЗ кажется потенциально выгодным, например, снижаются риски того, что участок окажется в разных функциональных (Генплан) и территориальной (ПЗЗ) зонах.
С другой стороны, ввиду объема документ будет представлять огромный массив информации, подлежащей анализу в случае нарушений. Да и однозначно исключить риск возникновения спорных ситуаций, например, из-за невнимательности при внесении изменений в единый документ, нельзя.
Правительство РФ оперативно (спустя всего полгода) утвердило постановление о Правилах подготовки и утверждения единого документа, составе материалов по обоснованию. Рассмотрим их подробнее.
Кто утверждает единый документ?
Единый документ утверждается
представительным органом местного самоуправления, муниципального или городского
округа. Необходимо проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, если иное не предусмотрено
законодательством субъекта РФ; альтернатива – утверждение единого документа
местной администрацией поселения, муниципального или городского округа.
Состав материалов по обоснованию единого документа повторяет требования к обоснованию проекта Генплана за исключением того, что в случае с единым документом отсутствуют требования к отражению в материалах по обоснованию в виде карт ЗОУИТов.
Чем подготовка Единого документа отличается от привычного порядка?
Поскольку единый документ представляет собой комбинацию из Генплана и ПЗЗ, установленная Правилами процедура во многом схожа с аналогичными процедурами, закрепленными в статьях Градостроительного кодекса, регулирующих утверждение Генпланов и ПЗЗ.
Остановимся на отличиях. Решение о подготовке единого документа принимается высшим исполнительным органом субъекта РФ, т.е. качественно на другом уровне, нежели раньше. Сейчас в большинстве субъектов Генплан и ПЗЗ утверждаются на уровне муниципальных образований, в то время как решение о едином документе, например, Заневского поселения по общему правилу должно будет приниматься на уровне областного правительства.
Для подготовки единого документа потребуется создавать специальную комиссию. Сейчас такие комиссии нужны при подготовке ПЗЗ, а при подготовке Генплана - нет.
Отдельного внимания заслуживает процедура внесения изменений в единый документ. Она варьируется в зависимости от того, какая именно часть документа меняется.
- Если изменения вносятся в части Генплана или совместно Генплана и ПЗЗ, при подготовке и утверждении проекта изменений процедура - как при подготовке нового единого документа.
- Если же только в части ПЗЗ (карт), внесение изменений осуществляется по тому же механизму, который действует сейчас (он прописан в статье 33 Градостроительного кодекса) с учетом некоторых особенностей, предусмотренных п.п. 39-57 Правил - в них прописаны сроки принятия изменений, отдельные аспекты деятельности Комиссий и т.п.
- Правила устанавливают специальные основания для изменений в единый документ в части ПЗЗ, например, несоответствие единого документа в части ПЗЗ схеме терпланирования муниципального района; поступление предложений о внесении изменений в части отображенных границ территориальных зон, градостроительных регламентов и т.д. (перечень установлен в п. 39 Правил).
Кто может предлагать изменения в Единый документ?
В пункте 40 Правил прописано, что изменения в Единый документ в части ПЗЗ могут предлагать:
- федеральные органы власти,
- исполнительные органы субъектов РФ,
- муниципалы,
- физические и юридические лица,
- компании, реализующие программу комплексного развития территории (КРТ), если более 50% их уставного капитала принадлежит государству. Перечень случаев, при которых такие лица могут обратиться с предложениями, содержится в п. 40 Правил.
Менять Генплан будет сложнее...
Порядок внесения изменений в единый документ на основании инициативных предложений прописан для части, связанной с ПЗЗ, а вот в части Генплана такого не предусмотрено, что наталкивает на определенные размышления.
Так, исходя из текста Правил (п.п. 39,40) следует, что невозможно направить в инициативном порядке предложения об изменениях в часть, связанную с Генпланом, то есть в любом случае потребуется внесение изменений по общей процедуре, что по сути сводится к необходимости принятия нового единого документа вместо точечных изменений, и займет в разы больше времени.
Подобное свидетельствует о быстром, но не очень качественном подходе при принятии Правил, потенциальной необходимости доработки еще до внедрения в практику. Следует признать, что, хотя уполномоченные органы подошли к регулированию единого документа весьма серьезно, предстоит трудоемкая работа по внедрению единого документа в правоприменение, выявлению возникших в связи с этим проблем и поиску эффективных решений.