Право выбора под микроскопом

чей заявления в Кадастровую палату. И пока вы этого не сделали, ваш выбор ограничен тем, что внесено в кадастр. Если вы производственное здание используете как бизнес-центр, то, пока не поменяете ВРИ, формально это будет нарушением.
Вспомогательные виды по закону Петербурга ограничены несколькими параметрами. Обычно это два-три вспомогательных объекта, расположенных на одном участке, который занимает не более 30% от общей площади территории. А площадь вспомогательных построек должна быть не больше 25% от основных. При этом вспомогательные виды должны быть «технологически связаны» с основным. Что такое «технологически» — история умалчивает. Это как раз и рождает спорные ситуации со спортивным залом в торгово-развлекательном комплексе или кафе на первом этаже бизнес-центра.

Дмитрий Синочкин:

– Если в комплексе апартаментов на ресепшене сидит девушка в белом халате, этого достаточно, чтобы владельца не трогали за нецелевое использование земли, отведенной под медико-реабилитационные цели?

Дмитрий Некрестьянов:

– Медико-реабилитационные цели — это вообще отдельная песня. Мы как-то писали, что достаточно даже кабинет массажиста иметь…
В Петербурге согласно ПЗЗ есть еще и так называемые дополнительные виды, когда описание состоит из нескольких ВРИ. Например, когда на участке, где стоят многоквартирные дома, на первом этаже располагаются медицинские учреждения, дошкольные группы, пекарня и так далее. Это не является отдельным ВРИ.
Есть еще условные ВРИ. К ним очень много вопросов. Если ты выбираешь условный вид разрешенного использования, нужно получить согласие уполномоченного органа. Это понятно. Но возникает вопрос: участок под условный вид не может занимать более 50% от общей площади. А как считать вспомогательные? Нет никаких идей, как эти расчеты делать. Для снижения рисков надо считать по консервативному сценарию: 50% от общей территории — по условно разрешенному ВРИ и 25% (видимо, от 50%) — для вспомогательных.
Еще одна особенность, которую мы оцениваем как ошибку ПЗЗ. Впрочем, Смольный так не считает. В ПЗЗ вдруг появились ограничения по площади для некоторых функций. Например, если магазин размером до 1000 кв.м — это основной вид, а если более 1000 кв.м — то условный. Площадь постройки — это другой параметр, она не должна регулироваться в рамках ВРИ. По множеству зон один и тот же ВРИ одновременно и основной, и условно разрешенный.
Встречаются и другие казусы. Например, конкретный ВРИ возможен, если участок примыкает к красным линиям. На практике бывает так: у вас есть кадастр, где указан выбранный вами ВРИ, ПЗЗ, в которых их даны десятки видов, а также участок и здания, имеющие разные ВРИ. Может, когда-то вам его предоставили, не подумав, или если это был большой надел, а при разделе вид никто не поменял. Например, у завода есть административное здание. При разделе участка ВРИ не меняют, и мы получаем классическую ситуацию нарушения закона, когда у вас назначение пятна не соответствует функции здания. Существуют и технические проблемы. Суды исходят из того, что ВРИ можно поменять только после того, как вы поменяли его фактически. Это замкнутый круг.
Еще интереснее с арендаторами. Есть судебная практика, которая говорит, что арендатор не вправе самостоятельно выбирать ВРИ, он должен получить согласие КИО. Допустим. Но случается, и нередко, что комитет, изначально заключая договор аренды, предоставлял участок не под тот ВРИ, который предусмотрен в ПЗЗ. Это очевидное упущение, но кто виноват?

Владимир Рожков:

– Да, это довольно масштабная проблема. Таких нарушений сотни. До 2015 года суммы штрафа были смешными. Кроме того, изменилась судебная практика. Верховный суд вынес около десятка постановлений по конкретным делам: выбор должен быть юридически оформлен. Иначе это считается нарушением. И я полагаю, что такая практика наиболее правомерна.

Дмитрий Синочкин:

– Государство может отказать в согласовании?

Владимир Рожков:

– Органы госвласти не согласовывают выбор ВРИ в отношении участков, находящихся в частной собственности, а также в отношении государственных участков, предоставленных землепользователю на срок более 5 лет. Орган власти (в Петербурге это филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра») осуществляет учет выбранного ВРИ посредством внесения изменений в государственный кадастр недвижимости. Отказ в учете таких изменений возможен только в случае, если выбранный вид отсутствует в перечне ВРИ, установленных ПЗЗ для данной территориальной зоны. Однако не каждое несоответствие можно считать нарушением. Например, есть участок, и ВРИ не совпадает с тем, как участок фактически используется сейчас. Был вид — промышленность, теперь размещение делового центра, и нет возможности изменить ВРИ. Но изначально участок предоставлялся органами государственной власти (по документам) именно для строительства административно-делового центра. Конечно, это не вина землепользователя. Другой случай: участок предоставлялся для размещения развлекательных центров, а построены складские здания. Хотя по ПЗЗ там склады можно размещать. Налицо нарушение, так как предоставлено было для одного, а построено другое. В общем, каждый случай конкретен, и в каждом случае надо анализировать документы. Живой пример — «Стокманн». Участок под жилым зданием. Понятно, что в договоре было прописано строительство торгового центра. Оказывается, в наших городских комитетах (КГА и КЗР) произошел информационный сбой, решение об изменении ВРИ было, но до кадастра эта информация не дошла.
В настоящий момент есть определенные технологические трудности: КГА пока не может представить сведения о территориальных зонах по новым ПЗЗ в той электронной форме, которая позволяет занести эти сведения в ГКН. От того, насколько быстро эта проблема решится, зависит то, когда землепользователи смогут реализовать свое право и выбрать необходимый им ВРИ.

Дмитрий Синочкин:

– И какие налоги на землю сейчас платит «Стокманн»?

Владимир Рожков:

– Они подали заявление об изменении ВРИ. Не уточнял, внесены эти изменения или нет, но налоговая база, конечно, увеличится, так как возрастет кадастровая стоимость участка.

Дмитрий Синочкин:

– Кто и как определяет фактическое использование? Это система или какие-то точечные рейды?

Владимир Рожков:

– Есть два контролирующих органа. Наш отдел государственного земельного надзора Управления Росреестра — это федеральный надзорный орган. И орган власти Петербурга, который осуществляет муниципальный земельный контроль. До недавнего времени это был КИО, сейчас эти функции передают Инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости.
Процедура проведения проверок регламентирована федеральным законом и административным регламентом. Конечно, проверка — это во многом мероприятие, имеющее оценочный характер. Для правильной оценки совокупности данных, собираемых инспектором, необходимы хотя бы основы юридических знаний. К сожалению, закон не устанавливает таких требований к инспекторам.
В настоящий момент в штате отдела нет ни одного работника с высшим юридическим образованием. Поэтому инспекторы на месте зачастую не могут достоверно определить, есть нарушение или нет. Все, что заметили, они отражают в акте, а уже при составлении протокола мы начинаем разбираться более подробно.
Хотел бы обратить внимание землепользователей на то, что уже на стадии протокола необходимо представлять все имеющиеся документы, которые помогут досконально разобраться и установить, есть нарушение или нет.

Дмитрий Синочкин:

– План проверок публикуется?

Владимир Рожков:

– Да, конечно. На 2017-й его еще нет, он согласовывается с Генпрокуратурой, но публикуем мы планы на каждый год.

Дмитрий Синочкин:

– А как возникают основания для внеплановых проверок?

Владимир Рожков:

– Как правило, внеплановой проверке предшествует административное обследование. Участие правообладателя при этом не обязательно, инспектор может даже и не заходить на участок.
С прошлого года у нас появился такой инструмент, как технический мониторинг на предмет соблюдения законодательства на конкретном участке. Результаты оформляются актом, если есть признаки правонарушения, либо заключением об их отсутствии.
Однако в некоторых случаях, например, когда информация поступает от органов власти или ОМСУ, внеплановая проверка может проводиться без предварительного административного обследования. Но каждая выездная внеплановая проверка предпринимателей или юрлиц согласовывается Прокуратурой Петербурга.

Дмитрий Синочкин:

– У Росреестра, у вашего отдела есть план по штрафам?

Владимир Рожков:

– Нет, такого плана никогда не было и, надеюсь, не будет. Я вообще против установления количества взысканных штрафов в качестве критерия оценки деятельности надзорного органа. Моя точка зрения: штраф — это не способ заработать денег для бюджета, это один из факторов, стимулирующих землепользователей воздержаться от нарушения. А также инструмент, позволяющий дифференцированно воздействовать на нарушителя в зависимости от степени его вины и тяжести нарушения. Зарабатывать государство должно на том, что после устранения правонарушения в бюджет будет поступать больше налогов.

Дмитрий Синочкин:

– Как-то удивительно слышать ваши слова. У нас уже некоторые регионы чуть ли не полностью перешли на финансирование из «штрафных» денег, установка видеокамер стала самым выгодным бизнесом. А вы идете поперек. Это, конечно, приятно, но странно.

Владимир Рожков:

– Чиновник тоже может понимать, что ему нужно видеть чуть дальше сиюминутных потребностей.
И осознавать роль государства не как карательного механизма, а как регулятора отношений на основе норм права.

Дмитрий Синочкин:

– Вот, кстати, почему именно в Москве, в самом активном городе с масштабным строительством, с самыми серьезными финансовыми потоками, нет ПЗЗ? Похоже, строители и власть привыкли договариваться по ситуации. Им так удобнее. У нас правила есть. Беда в том, что они меняются каждый год, а то и чаще. И уследить за этим без квалифицированного юриста невозможно. Я думаю, где-то в офисе компании «Качкин и Партнеры» еще поставят памятник неизвестному законодателю.

Владимир Рожков:

– Возвращаясь к разговору о штрафах. Их размер зависит от состава и тяжести правонарушения, а также от степени вины нарушителя. Для юридических лиц минимальный размер штрафа — 100 000 рублей, максимальный — 700 000. Когда штрафы (в прошлом году) увеличили, была такая тенденция, чтобы штрафовать на максимальные суммы. Не буду лукавить, я ее тоже придерживался. Но в нынешней экономической ситуации, если каждого штрафовать по максимуму — это будет нецелесообразно. Так что сейчас мы выписываем штрафы ощутимые, но не предельные, так, чтобы их уплата не привела бы к разорению предприятия. Обычно это 200 000–300 000 рублей. Кстати, сейчас законодатель ввел особые поблажки для представителей малого и среднего бизнеса. Теперь за впервые совершенное правонарушение им грозит только предупреждение.

Дмитрий Синочкин:

– Через какое время вы делаете повторную проверку?

Владимир Рожков:

– На устранение нарушения обычно дается полгода, иногда — до года. Но сейчас мы устанавливаем срок не более 3–4 месяцев. Как показала практика, чем больше устанавливаешь срок, тем позже землепользователь приступает к устранению нарушений.

Реплика из зала:

– Мы обращались в КГА, нам нужно привести использование участка в соответствие с разрешенным видом: одна функция есть, другой нет. Нам сказали, что технически, физически и юридически это невозможно. Несмотря на норму ПЗЗ. А если мы обратимся напрямую в Кадастровую палату, вы нам установите две функции?

Владимир Рожков:

– КГА проводит какие-то совещания с Кадастровой палатой, но, по-моему, они ничего не решили.
Насколько я знаю, техническая возможность указать в ГКН два и более видов разрешенного использования для участка, как это предписано ПЗЗ, имеется. Закон этого тоже не запрещает. Однако при этом возникает множество других юридических проблем. Например, с исчислением налога на землю, если ВРИ влияет на его размер и предусматривает льготы, или с определением кадастровой стоимости участка.

Дмитрий Некрестьянов:

– По закону там КГА не должно быть вообще. Это полномочия федерального органа — Кадастровой палаты.

Реплика из зала:

– То есть вы нам рекомендуете подать заявление в палату и я могу выбрать три условных вида использования к основному? И мне не откажут?

Владимир Рожков:

– В Правилах не сказано, что должен быть только один вид.

Дмитрий Некрестьянов:

– Вы видели хоть один кадастровый план, в котором было бы несколько видов разрешенного строительства?

Владимир Рожков:

– Было в свое время ограничение, связанное с программным обеспечением, однако сейчас это уже исправили. Технически возможно неограниченное количество видов ВРИ. О сложностях я уже сказал.

Дмитрий Синочкин:

– Давайте попросим ГУИОН прояснить ситуацию.

Михаил Иголкин:

– Я бы не рекомендовал собственникам вносить в ГКН несколько ВРИ, и вот почему: в этом случае, согласно методологии кадастровой оценки, весь участок будет определяться по самой «дорогой» функции использования. Если бы в ГКН была занесена информация о долях, которые заняты разными функциями, тогда расчет кадастровой стоимости был бы наиболее адекватен. Беда в том, что в ближайшее время (порядка пяти лет) информация о долях ВРИ в ГКН заноситься не будет.
Тут прозвучало несколько вопросов, которые имеют к нам отношение. Спрашивали, как определять функциональное использование для арендованных участков и как определяется фактическое использование участков для кадастровой оценки. Начну с кадастровой оценки. Первое, что делает оценщик, — выполняет группировку объектов, как раз по видам разрешенного использования.

Владимир Рожков:

– А как вы определяете эти группы? Из фактического использования или данных ГКН?

Михаил Иголкин:

– Из данных ГКН.

Дмитрий Синочкин:

– То есть если в каком-то месте указаны земли транспорта, то и неважно, что там уже давно «Галерею» построили? Фактическое использование не учитывается?

Михаил Иголкин:

– Формально у нас нет текущей информации по сооружениям, которые расположены на участках. Мы берем все, что указано в ГКН. Допустим, Гостиный Двор находится на территории, которая предназначена для размещения транспорта. И будет облагаться налогом как участок для автотранспортных средств.
Конечно, такие несоответствия мы обсуждаем, в отчете о кадастровой оценке указываем, но устранением нарушений мы не занимаемся. Порядка 30% участков в той или иной степени нарушают ПЗЗ. Мы имеем такую информацию по всем зарегистрированным в ГКН земельным участкам, мы научились автоматически определять соответствие ВРИ и ПЗЗ.
Что касается функционального использования участков, принадлежащих городу и сданных в аренду, этим действительно занимается ГУИОН. У нас есть отдел землеустройства, который выдает справку о функциональном использовании участка. Это сложная и серьезная методологическая проработка, расчет делается по площадям улучшений, по этажам (на каких этажах определенные функции). Все это должно быть спроецировано на земельный участок, определены доли.
Еще одно замечание: мы с Москвой очень сильно различаемся в плане земельной собственности. В столице собственников участков фактически нет. Там распространена аренда, это более оперативный подход.

Вопрос из зала:

– У нас участок в аренде на 49 лет. На нем нежилое здание. Хотим, не дожидаясь проверки, устранить нарушение по функциональному использованию. Нужно ли получать согласие КИО, прежде чем обращаться за изменениями?

Дмитрий Некрестьянов:

– Скорее всего, в Управлении Росреестра вам откажут, сказав, что должно быть согласие собственника. Тем более что у вас начинается расхождение с договором аренды.

Владимир Рожков:

– Вот цитата об учете объекта недвижимости из 221-ФЗ: за изменением ВРИ вправе обратиться лица, которым участок предоставлен для долгосрочного использования — более пяти лет.

Дмитрий Некрестьянов:

– Я покажу на примере, как на самом деле проходят изменения ВРИ. У одного из наших клиентов есть встройка в жилом многоквартирном доме (МКД). В 1990-е, когда Смольный повышал доходность, он владельцам встроек сдавал в аренду землю под этим домом, формируя долю участка под тот вид, который был указан для встройки. Стоит дом 1802 года постройки, ВРИ участка — под объекты торговли. Потом, когда Жилищный кодекс вступил в силу, все участки автоматически перешли в общедолевую собственность жильцов. Собственник обратился в Кадастровую палату с заявлением об изменении. А ему говорят: «Надо получить согласие всех жильцов».
Вы чего хотите достичь? Чтобы вас не оштрафовали? Тогда проще обратиться с заявлением в КИО, а потом сказать: «Я-то меры принял, чтобы устранить нарушение, но власти занимаются какой-то ерундой. Хотите — штрафуйте КИО».

Владимир Рожков:

– Участки под МКД — это действительно сложная тема. Но я согласен, что для контролеров будет вполне достаточно, если вы обратитесь хотя бы в Кадастровую палату с заявлением об изменении ВРИ.
Что касается КИО — у нас есть несколько дел об административно-правовых нарушениях в его отношении. Это как раз случаи, когда ВРИ один, а КИО в своем договоре указывает другой.

Реплика из зала:

– Теория и практика живут в параллельных мирах. Выбор ВРИ — это же рутинная процедура. Укажи код, сопоставь с ПЗЗ и подай декларацию в Росреестр. В нашем городе есть такие волшебные участки, где ПЗЗ не действуют, а разрешенное использование регулируется 820-м законом (о зонах охраны). У нашей компании есть такой надел. Мы решили изменить ВРИ, подали документы в Росреестр, получили отказ. Из этого документа было понятно, что Росреестр не знает 
о 820-м законе и требует ссылку на ПЗЗ.

Владимир Рожков:

– Скорее всего, вы просто обратились не по адресу. Росреестр не ведет кадастр невидимости, этим занимается Кадастровая палата.

Дмитрий Синочкин:

– Насчет параллельных миров. Мы как раз и пытаемся определить точки, где они если не пересекаются, то хотя бы взаимодействуют. Чтобы реальную жизнь объекта можно было как-то прогнозировать. Не закладывая в ежегодный бизнес-план 100 000–700 000 рублей штрафа…

Владимир Рожков:

– Раньше я пытался понять, почему пользователи идут на нарушения. Ну, наверное, проще заплатить штраф, но минимизировать налог. Но сейчас, когда появились изменения в ПЗЗ, когда введен мораторий до 2020 года на изменение кадастровой оценки, я не вижу выгоды землепользователя, который не хочет менять или дополнять ВРИ.

Дмитрий Некрестьянов:

– Апартаменты и гостиницы. Как вы их разделяете? В каких случаях будете штрафовать за нецелое использование?

Владимир Рожков:

– Пока у нас такого в практике не было, мы проверяли гостиницы с явным расхождением фактического использования — на землях промышленного назначения, например.

Дмитрий Некрестьянов:

– Я про вспомогательные виды. В одном из небоскребов «Москва-Сити» последние этажи — это гостиница. Это нарушение? Как считается процентное соотношение?

Владимир Рожков:

– Процентное соотношение мы не считаем практически никогда, если это не очевидное нарушение. Есть торговый центр, где площадь застройки составляет около 30% от площади парковки. По ПЗЗ это уже нарушение, но если не будет парковки — теряется смысл торгового центра. За это мы не штрафуем.

Дмитрий Синочкин:

– То есть если формальное нарушение оправданно с точки зрения здравого смысла, вы не штрафуете? А если в отдел надзора придет другой начальник, с другим подходом?
Пока нет четких критериев и правил, инспектор, да и суд будут определять степень вины на глазок…

Реплика из зала:

– Штраф, конечно, неприятен для пользователя. А может ли проверка послужить основанием для дальнейших исковых требований о признании постройки самовольной и административного сноса?

Владимир Рожков:

– Полагаю, что да. Но на практике мы с такими письмами в органы власти не обращались. Мы лишь информируем, что нарушение есть и оно не устранено.

Дмитрий Некрестьянов:

– В перечне условных ВРИ по градрегламенту есть отдельная строка: наименование объекта. Например, у меня административно-деловая застройка, у меня участок под гостиницу, а рынок поменялся, и я хочу строить бизнес-центр. Формально проекция застройки не меняется. Иногда суды считают, что собственник имеет на это право. Другие говорят, что ничто не мешает ему получить градплан с указанием другого вида. На практике это отдельное развлечение, года на полтора. Есть шанс, что 1 июля 2017 года все поменяется, начнет действовать норма Градкодекса, где прямо написано, что градостроительный план — это просто выписка, а не разрешительный документ. Но пока мы исходим из того, что лучше строить именно то, что указано в градплане, иначе у вас будут серьезные проблемы с разрешением на строительство и вводом в эксплуатацию.

Дмитрий Синочкин:

– Сейчас с торговлей стало посложнее, а развлекательные и обучающие функции в ТРК формально относятся к другому виду разрешенного использования. Как вы к этому относитесь?

Владимир Рожков:

– Недавно Верховный суд поддержал решение столичного арбитража. Предпринимателя оштрафовали за то, что у него гостиничный бизнес, а в нижнем этаже отеля — ресторан. И он обслуживает не только постояльцев, но и других посетителей.
У нас другая точка зрения. Мы в таких случаях не штрафуем и понимаем: чтобы обеспечить нормальную торговлю, одного прилавка недостаточно. Это должен быть комплекс разнообразных услуг. К тому же у нас, в отличие от Москвы, есть ПЗЗ, согласно которым практически все сопутствующие виды разрешенного использования для зон, в которых возможна торговля, отнесены к вспомогательным ВРИ.

Дмитрий Некрестьянов:

– Определяется ли нецелевое использование участка в период строительства?

Владимир Рожков:

– Даже с разрешением на строительство землепользователь может строить что-то иное. Я не собираюсь наказывать за нецелевое использование участка до момента ввода объекта в эксплуатацию.
Любой жилой дом, который строится, может запросто превратиться в гостиницу. Любая гостиница может стать пансионатом. Это вопрос функционального использования постройки. Пока у нас ее нет, мы не можем соотнести ее с видом использования участка.
Нужно оценивать каждый конкретный случай, разбирать доказательства.

Дмитрий Синочкин:

– Давайте подводить итоги. Диалог получился весьма специальный, но полезный.
У меня сложилась впечатление, что правовой режим существования объекта недвижимости в нашем городе сильно зависит от противоречивой судебной практики, от личных качеств контролеров.
Поэтому в тренде будут модульные постройки и мобильные конструкции, которые при изменении точки зрения можно легко разобрать, перенести в другое место. Сегодняшняя правовая среда не способствует расцвету капитального строительства.

Рекомендации для землепользователя 1. Фактическое использование участка должно соответствовать виду разрешенного использования, указанному в Государственном кадастре недвижимости.
2. Для выбора возможных видов разрешенного использования участка надо получить информацию о градрегламенте участка по ПЗЗ.
3. Изменение фактического использования должно сопровождаться направлением уведомления об этом в Федеральную кадастровую палату Росреестра.
4.   При использовании пятна для разных функций преобладающая функция должна быть одним из основных ВРИ участка.
5 .Плановые проверки землепользователей согласовываются Росреестром и прокуратурой, полезно ежегодно знакомиться с планом проверок, чтобы быть готовым заранее.
6. Составление протокола о нарушении не означает, что землепользователя автоматически привлекут к ответственности. Нужно использовать все процессуальные возможности, чтобы отстоять свою правоту как в рамках административного рассмотрения дела, так и при обжаловании 
в суде. Полезные советы подготовили юристы компании «Качкин и Партнеры».