Концессионные разногласия

Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях совершенствования механизмов государственно-частного партнёрства», разработанный Минэкономразвития, «близок к внесению в Государственную Думу», рассказал сенатор Андрей Кутепов. Неделю назад он был отправлен в правительство (с разногласиями). 

Размер максимального бюджетного участия – основной повод для споров, поясняет Алексей Лавров, заместитель министра финансов РФ. Сейчас он установлен на уровне 80%. Тем самым законотворцы пытаются разграничить механизмы госзакупок и государственно-частного партнёрства. При этом бизнес считает, что показатель госучастия должен быть выше, а вот УФАС, наоборот, предлагает установить его на уровне 50%, отмечает Александр Киревнин, советник министра экономического развития РФ. 

Нет единой позиции и по части требований к участникам конкурса. В УФАС настаивают на закрытом перечне. «На взгляд Минэкономразвития, такой подход снизит гибкость механизма», – считает Александр Киревнин. 

В Минтрансе недовольны тем, как предлагают учитывать при определении победителя неценовые критерии. По проекту закона потолок установлен в 0,3. Надо расширить право публичной стороны устанавливать соотношение между финансово-экономическими и прочими критериями до 0,5–0,5, считает Станислав Поздняков, заместитель директора департамента экономики и финансов Минтранса: «Устанавливая ограничение в 0,3, мы уходим к аукциону, упор делаем на стоимость, не считаю это совершенно правильным подходом». 

Министерства социального блока (здравоохранения, просвещения, труда и пр.) до внесения законопроекта с ним ознакомлены не были, выяснилось на слушаниях в Совете Федерации, состоявшихся на прошлой неделе. «Мы сейчас прорабатываем вместе с ВЭБ субсидирование сделок по концессии при строительстве школ, чтобы ускорить ввод объектов образования. Планируется 235 млрд рублей (инвестиций. – NSP) на четыре года на создание 642 000 мест, для нас это важный законопроект, – говорит заместитель министра просвещения Екатерина Толстикова. – Размер капитального гранта пока у нас в пределах, установленных законопроектом. Максимальное софинансирование – 75%». Однако она сомневается в необходимости установления верхнего порога в таком объёме, «учитывая что сфера образования совсем недоходная». «Мы не готовы поддержать предложение ФАС по снижению капитального гранта до 50%, потому что в этом случае в социальной сфере ГЧП нереализуемы. Мы не найдём вторые 50%, у нас проектов с таким уровнем доходности просто нет. Учитывая, что тарифы на оказание социальных услуг низкие, концессионер никогда не вернёт эти деньги», – поясняет заместитель министра труда Ольга Баталина. «В здравоохранении уже реализуются проекты с объёмом государственной поддержки, превышающей 80%, поэтому не исключаем, что реализация ряда проектов в будущем будет приостановлена или невозможна», – подтверждает заместитель директора департамента инфраструктурного развития и государственно-частного партнёрства Минздрава Кирилл Хрянин. 

«Рынок давно ждал этих поправок. Большой плюс, что наконец появилась такая статья, как финансовое участие государства и понятийный механизм для расчёта платы концедента, капитального гранта, минимального гарантированного дохода – как раз то, что служило разногласиями с различными государственными органами, – выступил первый вице-президент Газпромбанка Алексей Чичканов. – Но с ограничениями в виде 75% капгранта и 80% финального бюджетного участия лучше бы этот закон не появился. Он не просто нейтрально будет сказываться на привлечении инвестиций, а ухудшает существующую сегодня регуляторику. В части капитального гаранта этот ограничитель достаточно безопасный – ну, не будет тех проектов, в которых невозможно окупить 25% частных инвестиций на приемлемом сроке. Не будет, например, пары-тройки обходов городов либо государство будет вынуждено копить деньги и строить, когда накопит, это некритично. А вот 80%-й ограничитель финансового участия – реально критичный момент. Он останавливает существующие проекты, в которых государство полностью контролирует услугу и её стоимость, либо проекты, где в принципе нет платной услуги, но где государство благодаря концессионному механизму может позволить себе опережающими темпами ликвидировать дефицит социальной услуги. Это касается и образования, и здравоохранения. Эти проекты не предусматривают возможность окупить инвестиции в принципе, ведь мы говорим о бесплатном образовании. Придётся копить деньги, чтобы реализовать эти проекты по госзаказу». 

«Не будет получено около 300 млрд, которые предполагают вложить инвесторы в ближайшие три года только по направлению образование, – подсчитала Анна Багинская, управляющий директор-руководитель Центра ГЧП ПАО «Сбербанк». – По нашей оценке, около трети объектов вообще будут нефинансируемы, если появится норма о 80-процентном ограничении. Туда попадают проекты в сфере спорта, социальной инфраструктуры, бесплатных автодорог. Они просто остановятся и не будут рассмотрены ни инвесторами, ни банковским сообществом». Кроме того, "Сбер" просит снять ограничение на участие государственных банков на стороне частного партнёра.

Негатив от введения ограничения «бюджетного плеча» перевешивает все позитивные новеллы законопроекта, согласен исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко. Исключение по общему финучастию концедента предусмотрены на случаи, если получателем доходов от использования (эксплуатации) объекта является концедент, напоминает он. «Но что такое доход в таких проектах, как освещение городов, или бесплатные школы, или бесплатные дороги, не очень понятно», – говорит он. Под ударом с принятием законопроекта, по его мнению, окажутся концессии по бассейнам и ледовым аренам в небольших городах, объектам первичного звена здравоохранения, микроконцессии в ЖКХ, гериатрические комплексы в регионах с низким тарифом, капиталоёмкие транспортные проекты (мосты, обходы), транспортные объекты с низким трафиком, капиталоёмкие проекты в ЖКХ, бесплатные автомобильные дороги, школы, больницы, проекты наружного освещения городов, системы видеофиксации нарушений ПДД, элементы «умного города» и пр. «Если бы мы эти новеллы ввели в 2005 году, Российская Федерация сегодня недосчиталась бы 241 концессии, это 658 млрд рублей. С учётом прогнозных планов потери рынка из-за принятия закона составят минимум 70–150 млрд руб. в год. Есть ощущение, что нас ни руководство страны, ни инвестиционное сообщество за это не поблагодарит», – говорит Максим Ткаченко. 

В качестве примера существующих концессий, которые не подходят под требования законопроекта, он называет Ленинградский областной центр медицинской реабилитации (общий размер инвестиций – 3,146 млрд рублей, частных – 1 млрд), плюс эксплуатация бассейна с местами для зрителей в Гатчине (общий объём инвестиций – 689 млн рублей, частных – 483 млн). «Бассейн стоит 689 млн рублей. При расчёте финмодели с учётом платёжеспособности спроса в Гатчине окупается только 80 млн, остальная часть не окупается. Что в этом случае делать публичной стороне? Строить за свои? Единственный способ – софинансировать в том объёме, чтобы он был коммерчески привлекательным. Региону выгодно сейчас дать 80% или даже 90%, чтобы потом 20 лет не нести издержки на содержание. Можно ли такой проект сделать по госзаказу? Нельзя». «Если это реализовывать через госзаказ, бюджет потратил бы больше – не 90%, а 100%. А потом пришлось бы создать ГУ или унитарное предприятие и иметь проблемы с эксплуатацией», – добавляет Денис Качкин, управляющий партнёр, руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и Партнёры». 

Он также выступает против введения ограничения в 80%: «Мы таким образом ставим крест на большом количестве проектов, причём не федеральных, а региональных и муниципальных. Нельзя принимать такое поспешное решение без учёта мнений основных выгодоприобретателей и пользователей этого института, то есть муниципалитетов и регионов».

«Мы пытаемся оградить всех от недобросовестных инвесторов. Но, мне кажется, такого рода ограничения приведут нас к тому, что мы оградим рынок и от добросовестных инвесторов и поставщиков. Мы должны уйти от позиции какого-то бессмысленного сохранения бюджетных средств к позиции, когда мы пытаемся привлечь в экономику дополнительные средства частных инвесторов. Средства частных инвесторов сегодня критически важны не только для социальной сферы, транспорта, но и в целом для поддержки экономики», – добавил Михаил Алашкевич, старший вице-президент ВЭБ. 

«Разногласия – это наше нормальное рабочее состояние. В целом мы поддерживаем законопроект, но есть ряд замечаний», – резюмирует начальник управления контроля строительства и природных ресурсов ФАС России Олег Корнеев. 

Отметим, что тема социальных проектов ГЧП для Петербурга до сих пор практически неактуальна. Хотя в прошлом году Комитет по экономической политике и стратегическому планированию заявил о планах по созданию 43 социальных объектов по концессии и переговорах с ПАО «Сбербанк» и банком «Санкт-Петербург», дело до сих пор особо не продвинулось. А вот Ленобласть работает в этом направлении куда активнее. Помимо уже упомянутых проектов, а также концессий в сфере ЖКХ, в сентябре NSP писала  о планах построить многофункциональные спортивные комплексы с ледовыми аренами и тренажёрными залами в рамках государственно-частного партнёрства в Мурино и Токсово (инвестор – ООО «Аврора», управляющая компания «ОранжФитнес/СитиФитнес»).