Станислав Шульженко: «КРТ невозможно без предсказуемости и стабильности в действиях органов власти»

Смысл института КРТ заключается в строительстве имущества для частных и публичных нужд за счет средств инвестора и бюджета на основании документации по планировке территории (и предусмотренной данной документацией очередностью) с возможностью внесения изменений в Генплан и ПЗЗ одновременно с подготовкой и утверждением документации по планировке территории / не позднее 90 дней со дня ее утверждения. КРТ позволяет перераспределять и менять земельные участки, находящиеся в частной и публичной собственности для создания объектов инфраструктуры и улучшения технико-экономических показателей проекта. 

Однако есть целый ряд системных проблем градостроительной политики, правоприменительной практики и сопутствующих обстоятельств, не позволяющих реализовать потенциал института КРТ. 

1) Проблема разделения между органами публичной власти разного уровня полномочий в сфере градостроительства и предоставления земельных участков, госсобственность на которые не разграничена. Не всегда подписывающий договор о КРТ орган публичной власти имеет полномочия реализовать обязанности публичного образования, установленные таким договором, относящиеся к компетенции другого органа публичной власти (например, обеспечить выделение средств бюджета для строительства объекта инфраструктуры), а также принять исполнение по договору о КРТ, например, принять в собственность публичного образования созданный застройщиком объект социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры. 

Принцип «одного окна» в КРТ, как и целом в сфере градостроительства, не работает, а создание координационных органов по КРТ, с нашей точки зрения, не оправдано. Появится очередная инстанция, которая не принимает решение, а лишь доносит озабоченность лицам, такие решения принимающим. Выход видится во включении в договор КРТ всех уполномоченных органов публичных образований разного уровня (субъекта РФ, муниципальных образований), участвующих в реализации обязанностей публичного образования по проекту КРТ (по градостроительству, по управлению публичным имуществом, по охране объектов культурного наследия, благоустройству, жилищной политике и т. п.). Такая практика успешно реализована в Нижегородской области, регионе, который с точки зрения законодательства и управленческой культуры является одним из пионеров лучших практик КРТ.  

2) Органы публичной власти за ненадлежащее исполнение своих обязанностей никакой ответственности перед частным инвестором не несут.

При реализации проектов КРТ полномочия, права и обязанности органов публичной власти, порядок и сроки их осуществления определяются непосредственно законодательством (Градостроительным кодексом) и лишь дублируются в договорах о КРТ со ссылкой на установленный порядок. 

Риски невозможности реализации проекта по причине невнесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, риски невыдачи градостроительных разрешений ложатся в полной мере на инвесторов как профессиональных участников рынка недвижимости, что подтверждает практика Верховного Суда РФ.

Никаких действенных правовых рычагов влияния на скорость внесения изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, регламент зоны с особыми условиями использования территорий ни инвесторы, ни жители соответствующих территорий не имеют, а риски внесения или невнесения таких изменений несут.  

3) Комплексное развитие территорий, предполагающее строительство всех или части объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения соответствующей территории, становится безальтернативным для девелоперов и застройщиков независимо от того, какой механизм реализации инвестпроекта они выбирают: строительство на участке, находящемся в частной собственности; строительство на участке, находящемся в публичной собственности, в том числе в рамках масштабного инвестиционного проекта; КРТ; концессионное соглашение; ГЧП. 

Договоры аренды земельных участков, находящихся в публичной собственности, под застройку, инвестиционные договоры, концессионные соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве, договоры о КРТ в принципе имеют одинаковую правовую природу и больше сходств, чем различий, по предмету, правам и обязанностям, ответственности сторон.

Верховный Суд РФ ориентирует на надлежащее обеспечение объектами социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры строящихся многоквартирных домов.  

4) Границы комплексного развития конкретной территории неизбежно шире границ земельных участков конкретного проекта, что требует взаимодействия и синхронизации процессов между органами публичной власти разного уровня, разными инвесторами и инвестиционными проектами. Любой инвестпроект неизбежно влияет на территорию большую, чем границы его земельных участков. Неслучайно часть 9 ст. 66 Градостроительного кодекса РФ прямо допускает принятие решения о комплексном развитии территории в отношении двух и более несмежных территорий. 

Вместе с тем, будучи призванным уйти от «точечной» застройки территорий, действующее правовое регулирование КРТ данной проблемы не решает, поскольку законодательство не устанавливает приоритет решения о КРТ и договора о КРТ над иными формами распоряжения публичным имуществом. Так, основаниями для отказа во включении участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в границы территории, подлежащей КРТ по инициативе правообладателей участков и (или) объектов недвижимости, могут быть: решение о предварительном согласовании предоставления участка, принятое в соответствии с Земельным кодексом РФ; извещение о проведении аукциона по продаже этого участка или аукциона на право заключения договора его аренды (в соответствии с п. 19 ст. 39.11 Земельного кодекса РФ); обременение участка правами третьих лиц и др.

Такие ограничения противоречат смыслу КРТ. 

5) Изменения в Градостроительный кодекс РФ (в часть 2.1 ст. 24 и часть 3.4 ст. 33, а ранее – в часть 10.2 ст. 45), введенные федеральными законами от 26.12.2024 № 486-ФЗ и от 24.06.2025 № 181-ФЗ (вступил в силу 05.07.2025), ставят под сомнение преимущества КРТ по инициативе правообладателя, поскольку фактически лишают правообладателя возможности добиться изменений в Генплан и ПЗЗ в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, а также ставят правообладателя перед риском получения отказа в выдаче разрешения на строительство (в соответствии с частью 13 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ). Такое решение законодателя представляется не вполне обоснованным, поскольку при всех имеющихся различиях по процедурам между КРТ по инициативе органов власти (КРТ жилой застройки, нежилой застройки, незастроенной территории с привлечением или без привлечения оператора комплексного развития территории) и КРТ по инициативе правообладателя, принципиальное градостроительное решение о развитии территории всегда принимает соответствующий орган публичной власти. При этом он не обязан принять решение о КРТ или заключить договор о КРТ по инициативе правообладателя. Именно конкретное должностное лицо органа исполнительной власти в конечном счете определяет, есть ли основания для КРТ, каковы его условия и в какой правовой форме будет вовлекаться в оборот та или иная территория. 

Поэтому широкая дискреция должностных лиц, которая по мысли законодателя должна учитывать особенности развития конкретных территорий, на практике может стать непреодолимым тормозом для какого-либо развития. Таким примером является установление в ПЗЗ зоны КРТ без принятия решений о КРТ и (или) заключения договора о КРТ, в том числе по инициативе правообладателя, в срок более чем три года со дня установления зоны КРТ. 

Достижение по-настоящему комплексного развития территории предполагает прежде всего: 

1. предсказуемость и стабильность правил поведения и действий органов публичной власти при принятии и реализации градостроительных решений; 
2. схожее понимание правил поведения представителями органов власти и бизнеса, профессионального сообщества; 
3. одинаковое понимание субъектами градостроительной деятельности возможных пропорций участия инвесторов и бюджетов в создании объектов социальной, коммунальной, транспортной и прочей инфраструктуры; 
4. уверенность органов публичной власти в том, что взятые инвестором обязательства по строительству объектов инфраструктуры будут выполнены в срок, а также будет обеспечена надлежащая эксплуатация построенных объектов за счет средств бюджета или внебюджетных источников.  

Что нужно/можно сделать для выполнения этих условий? Очевидно, что только изменения законодательства при всей его важности самого по себе недостаточно. 

Отечественной правовой системе известны примеры успешного развития территорий на основании документации по планировке территории в рамках специального правового регулирования в границах особых и свободных экономических зон, территорий опережающего развития.

Целесообразно распространение лучших региональных практик успешного взаимодействия власти и бизнеса в проектах КРТ, в частности, Нижегородской и Челябинской областей. 

Создание любых объектов для публичных нужд в рамках КРТ и не только должно освобождаться от налогообложения, а также сопровождаться минимизацией арендной платы за земли, находящиеся в публичной собственности. Это станет значимым стимулом для инвестиционной деятельности. 

В свете непростой демографической ситуации в России строительство объектов социальной инфраструктуры (сады, школы), в том числе в шаговой доступности, в соответствии с РНГП, МНГП без учета фактической численности населения приведет к дополнительным расходам бюджетной системы на содержание указанных объектов, они будут не востребованы, и встанет вопрос об их приватизации. Нужно создавать новые точки притяжения в виде многофункциональных объектов, включающих образовательные комплексы (дошкольного и среднего, профессионального, дополнительного образования), объекты культуры и спорта, медицинского обслуживания, досуга с распределением прав инвесторов и публичных образований на такие объекты, передачей имущественных прав инвестору на длительное использование таких объектов с учетом затрат на их создание, оптимизацией платы за землю. 

Только эти меры в совокупности дадут институту КРТ подлинную комплексность и позволят достичь желаемого баланса интересов публичных образований, частных инвесторов и жителей развиваемых территорий.