Обозначить границы: влияние приказа Минкульта №1295

Приказ Министерства культуры №1295 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург» вступил в силу летом этого года. Им утверждены границы (установлены точки координат и картографическое описание) и предмет охраны исторического поселения, а также требования к градостроительным регламентам в его границах.

«Историческое поселение – специальный режим охраны. Сам термин используется в понятийном аппарате закона №73-ФЗ "Об объектах культурного наследия". Суть такого режима состоит в особом регулировании градостроительной деятельности в целях обеспечения сохранности застройки и ценной исторической и культурной среды отдельных населённых пунктов. Петербург признан историческим поселением ещё десять лет назад, однако до вступления в силу приказа данный режим фактически не применялся», – поясняет Ольга Мищенко, советник практики недвижимости и строительства АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнёры», адвокат. – Особенности режима: согласование градостроительной документации непосредственно с Министерством культуры, а также дополнительные процедуры и требования при строительстве капитальных объектов".

Среди последствий вступления в силу приказа – необходимость утверждения новых редакций Генплана и Правил землепользования и застройки (согласованных с Минкультом), необходимость согласования архитектурного решения с КГИОП, а также дополнительные меры административной ответственности (в частности, штраф до 5 миллионов рублей в случае уничтожения или повреждения объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения). Существуют также риски для начатых проектов, если они не соответствуют положениям приказа. Приказ не содержит переходных положений и распространяется в том числе и на объекты в стадии строительства. При этом по градостроительному законодательству во вводе в эксплуатацию может быть отказано, если объект не соответствует ограничениям, установленным земельным и иным законодательством на дату ввода, напоминают юристы.

Как уточняет Ольга Мищенко, многие требования приказа дублируют положения городского закона №820-7 «О границах объединённых зон охраны...», первая редакция которого была принята ещё в 2009 году. Формально данные акты действуют одновременно, и в случае разночтений должно применяться более строгое правило. Однако фактически положения регионального законодательства были прообразом приказа.

«Границы исторического поселения были предметом полемики, но всё же предполагалось, что они будут близки к границам охранных зон, установленных региональным законом. Это было бы логично, учитывая, что Петербург включён в объекты охраны ЮНЕСКО именно как исторический центр и связанные с ним памятники, расположенные в том числе в пригородах. Тем не менее в финальном варианте приказа границы исторического поселения охватывают, по сути, самый центр города – от Большой Невки до Обводного канала с незначительным захватом противоположных набережных. Эта территория даже меньше, чем исторические дореволюционные границы Петербурга: например, в 1917 году южная граница города проходила по Рощинской улице (сейчас это район станции метро "Электросила"). В результате режим исторического поселения не распространяется на активно застраиваемые территории "серого пояса", равно как и не действует он в границах исторических пригородов (Пушкин, Петергоф, Кронштадт), несмотря на их очевидную историческую ценность. Застройщики там не обязаны соблюдать специальные требования», – говорит Юрий Нефёдов, старший юрист практики недвижимости и строительства АБ «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнёры», адвокат.

В предмет охраны входят не только исторически ценные объекты застройки, но и планировочная и объёмно-пространственная структура, композиция и силуэт застройки (включая местоположение существующих и утраченных доминант), соотношение между свободными, озеленёнными и застроенными городскими пространствами, композиционно-видовые связи (панорамы).

Требования к градостроительным регламентам зависят от «средовой зоны», всего таких зон 17. Отдельно можно отметить разнообразные требования к видам разрешённого использования и предельным параметрам земельных участков и объектов капитального строительства, включая требования к вывескам, объектам благоустройства, архитектурным решениям, высотный регламент и т. д. Основное требование для новых объектов – фоновый характер архитектурного решения, обеспечить который следует с помощью способов отделки фасадов, композиционных приёмов, сочетания простых объёмов, горизонтального деления фасада и пр. «Понятие фоновой застройки использовалось и ранее, это не абсолютная новелла. Нормативно это застройка, высота и архитектурное решение, которые являются нейтральными по отношению к объектам культурного наследия и обеспечивают благоприятные условия для их восприятия. Приказ, по сути, детализирует характер этой нейтральности», – поясняет Ольга Мищенко.

Новелла для новых проектов – необходимость согласования архитектурного решения с КГИОП, при этом обязанность согласовывать архитектурно-градостроительный облик с Комитетом по градостроительству и архитектуре не отменяется. Получается, застройщикам в центре города необходимо получать обе визы. КГИОП будет проверять объекты на предмет соответствия предмету охраны исторического поселения и требованиям к архитектурным решениям, установленным градостроительным регламентом. «На мой взгляд, использование двух процедур излишне. Более целесообразно было бы оставить для исторического поселения только согласование с КГИОП, а за его пределами согласовывать архитектурно-градостроительный облик с КГА», – считает Юрий Нефёдов.

К охраняемым композиционно-видовым связям приказ относит панорамы, виды городского ландшафта и основные визуальные направления. Так, в панорамах охраняются сочетания компонентов исторического ландшафта с акцентами и доминантами на фоне неба «в пределах видимости»: для общегородских – на расстоянии 11 км, для основных – 6 км. Перечень доминант утверждён в приказе. Для панорам кругового обзора пределы видимости ограничены 6 км, но есть оговорка, что объекты дальних планов, расположенные за этим расстоянием, не должны снижать композиционную роль компонентов ближних планов.

«В приказе в качестве одной из панорам кругового обзора приведена панорама с колоннады Исаакиевского собора, который является общегородской доминантой. Возникает вопрос: почему пределы видимости в панорамах кругового обзора установлены императивно как 6 км. Получается, панорама не с колоннады охраняется в пределах 11 км, а с колоннады – 6 км? Что касается оговорки об объектах, расположенных за пределами 6 км, такая формулировка – хорошее поле для битвы экспертиз», – считает Юрий Нефёдов.

Этим приказом реформы не закончатся, уверены юристы. Стоит ожидать дальнейшего совершенствования охранного законодательства. В частности, активно обсуждается порядок выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. «Подготовленный Минкультом законопроект на эту тему пока не прошёл ни одного чтения в Государственной Думе. Говорить о его содержании преждевременно, но основные споры разворачиваются вокруг оснований и порядка согласования строительных проектов с ЮНЕСКО. Очевидно, что согласование любого проекта с центральным аппаратом ЮНЕСКО в Париже крайне обременительно и застопорит все стройки на охраняемой территории», – уверена Ольга Мищенко.