Дмитрий Некрестьянов: «Главным изменением станет введение одноуровневой системы местного самоуправления»

Государственной Думой принят Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Законопроект), который представляет собой проект нового закона о местном самоуправлении (взамен Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)¹.  

Текстуальных изменений, изменений в тех или иных формулировках очень много (текст Законопроекта включает в себя 316 страниц).

1) Самым главным изменением является введение одноуровневой системы местного самоуправления (с отдельными исключениями, которые будут указаны далее).

Так согласно п. 2 ст. 9 Законопроекта местное самоуправление осуществляется в следующих видах муниципальных образований: 

1. городской округ; 
2. муниципальный округ; 
3. внутригородское муниципальное образование города федерального значения. 

Упраздняются такие предусмотренные Законом № 131-ФЗ структуры, как сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, внутригородской район (см. п. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ), упраздняется понятие межселенной территории.

Тем не менее, в соответствии с п. 7 ст. 9 Законопроекта в субъектах РФ, имеющих социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, регулирование вопросов организации местного самоуправления может осуществляться с учетом особенностей, предусматривающих возможность сохранения установленной законом субъекта РФ на день вступления в силу настоящего Законопроекта территориальной организации местного самоуправления с осуществлением местного самоуправления в видах муниципальных образований, указанных в пп. 1 и 2 п. 2 указанной статьи (прим. перечислены выше), и (или) муниципальных образованиях, образующих двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы).

То есть допускается сохранение двухуровневой системы местного самоуправления, в регионах, где на момент принятия Законопроекта организация такой системы была предусмотрена региональными законами и где имеется ряд перечисленных выше особенностей.

2) Введение одноуровневой системы органов местного самоуправления, в свою очередь, влечет второе нововведение – создание территориальных органов местной администрации.

Согласно п. 17 ст. 22 Законопроекта «в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, в структуре местной администрации в соответствии с критериями, установленными законом субъекта РФ, могут быть сформированы территориальные органы местной администрации. При этом указанный закон субъекта РФ в качестве одного из критериев формирования в структуре местной администрации территориальных органов местной администрации должен предусматривать пешеходную доступность до административного центра муниципального образования или до территориальных органов местной администрации и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования».

3) Часть изменений направлена на то, чтобы сильнее встроить органы местного самоуправления в структуру органов публичной власти

а) Сам Законопроект называется «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

б) Согласно п. 5 ст. 1 Законопроекта Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации (ранее такие положения отсутствовали).

в) Согласно п. 1 ст. 21 Законопроекта полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены, в том числе в случае утраты доверия президента (без указания конкретных случаев и мотивов, по которым такие полномочия могли быть прекращены). Ранее в п. 6.1 ст. 36 Закона № 131-ФЗ было указано, что прекращение полномочий главы муниципального образования в связи с утратой доверия Президента РФ может иметь место только в двух конкретных случаях (связанных с установлением факта хранения главой муниципального образования денежных средств в иностранных банках, владения иностранными финансовыми инструментами).

г) Согласно п. 4. ст. 87 Законопроекта уставом внутригородского муниципального образования города федерального значения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения может быть предусмотрено, что глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность (ранее такие положения отсутствовали).

д) Согласно п. 9 ст. 87 Законопроекта глава муниципального образования теперь может быть избран, в том числе представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ.

е) Согласно пп. 2 п. 24 ст. 21 Законопроекта высшее должностное лицо субъекта РФ вправе отрешить от должности главу муниципального образования за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, а также в некоторых иных случаях (ранее такая возможность существовала только в случаях, когда глава муниципального образования ненадлежащим образом исполнял обязанности по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (см. п. 2.1 Закона № 131-ФЗ).

4) Из закона исключается понятие «вопросы местного значения», разграничение вопросов, находящихся в ведении органов местного самоуправления и органов государственной власти решается через полномочия

В Законе № 131-ФЗ есть Глава 3 «Вопросы местного значения», в которой перечислены все вопросы, решение которых относится к компетенции тех или иных органов местного самоуправления различных видов и уровней.

В Законопроекте такой главы нет. При этом установлен перечь полномочий органов местного самоуправления, которые не подлежат перераспределению (п. 1 ст. 32 Законопроекта) и полномочий органов местного самоуправления, которые могут быть перераспределены (п. 2 ст. 32 Законопроекта). П. 3 ст. 32 Законопроекта устанавливается, что региональным законом к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены дополнительные полномочия, перечисленные в указанном пункте. В Законе № 131-ФЗ и ранее существовала ст. 17, посвященная полномочиям органов местного самоуправления. Однако теперь, через статьи о полномочиях предполагается определять, какие вопросы относятся к вопросам местного значения.

5) Иностранные граждане, вероятнее всего, более не смогут принимать участие в решении вопросов местного значения.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 3 Закона № 131-ФЗ иностранные граждане постоянно проживающие на территории РФ могли принимать участие в вопросах местного самоуправления.

Согласно п. 10 ст. 4 Закона № 131-ФЗ на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ (в законопроекте аналогичные положения отсутствуют).

В Законопроекте аналогичные положения отсутствуют (там, в целом, ничего нет про иностранных граждан).

Очевидно, ограничивается пассивное избирательно право иностранных граждан. Так основанием для прекращения полномочий лиц, замещающих должности в органах местного самоуправления, является прекращение гражданства РФ (см., пп. 9 п. 1 ст. 23 Законопроекта)².

6) Устанавливается конкретных срок полномочий лиц, замещающих муниципальные должности

П. 4 ст. 25 Законопроекта устанавливается, что срок полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, составляет пять лет (раньше такие сроки могли быть разными для лиц, замещающих разные муниципальные должности и могли устанавливаться законом субъекта РФ).

7) В Законопроекте отсутствует раздел с терминами и основными понятиями

Разъяснение всех употребляемых в Законе №131-ФЗ понятий и терминов дано в ст. 2 указанного закона.

8) Появился новый способ избрания главы муниципального образования

В соответствии ним, с глава муниципального образования может быть избран, в том числе представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (п. 9 ст. 87 Законопроекта).

---

^{1 Скорее всего в настоящий момент он уже одобрен СФ. Этого нет на официальном сайте, но есть в новостях.  
2 Ранее в аналогичных статьях Закона № 131-ФЗ было сказано про гражданство РФ или гражданство иного государства участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.}