Неприкасаемое наследие

Поправки в законодательство, предусматривающие обязательные согласования работ на территории объектов культурного наследия всемирного значения с ЮНЕСКО, остановят любое строительство в центре Петербурга.

К такому выводу пришёл Экспертный совет по законодательству Ассоциации «Национальное объединение строителей». Законопроект подготовлен Минкультом. Анализом документов занималась специальная рабочая группа. «Мы привлекли именно тех людей, которые предметно разбираются в этих вопросах. Среди них и заместитель председателя КГИОП Петербурга, который отвечает за взаимодействие с ЮНЕСКО. Негативное мнение о проекте высказали профессионалы, которые сталкиваются с этой темой на практике», – говорит руководитель рабочей группы, член Совета НОСТРОЙ, генеральный директор СРО А «Объединение строителей СПб» Алексей Белоусов.

По его словам, в сегодняшнем виде проект просто не может быть реализован. Предусмотренные в нём процедуры согласования с ЮНЕСКО остановят практически все работы в историческом центре. «Нельзя будет даже кабель проложить, не говоря о реконструкции объектов. Значит, и все программы реконструкции будут сведены на нет. Этот документ остановит любую деятельность на территории охраняемых объектов», – уверен Алексей Белоусов. Причём Москву эти положения практически не затронут, поскольку в столице всего два таких объекта – Кремль и Новодевичий монастырь. А в Петербурге 23 000 га попадает в зону охраны. Проблема актуальна и для других городов. Например, в Новгороде и Пскове также возникнут серьёзные трудности. «У некоторых городов нет возможности даже оплатить визит эксперта ЮНЕСКО. Не говорю про то, что разобраться в требованиях международного законодательства крайне непросто. Мы рекомендуем не поддерживать законопроект в этом виде. Да и поправки не помогут: если учесть только наши предложения по корректировке, документ проще переписать заново, а не исправлять», – полагает Алексей Белоусов.

Согласования с избытком

Законопроект вводит три новые процедуры для проектов, реализуемых на территории объекта культурного наследия (ОКН) всемирного значения и его буферной зоны. Сначала – оценка воздействия работ на выдающуюся универсальную ценность объекта (выполняется за счёт заказчика работ). Документацию, подготовленную по результатам этой оценки, должен согласовать федеральный орган охраны ОКН. Потом этот орган должен отправить документацию в Комитет всемирного наследия при ЮНЕСКО, чтобы тот дал своё положительное решение. Только после этого можно начать строительные работы.

Плановые сессии Комитета проходят раз в год. И даже при самых благоприятных обстоятельствах строительство в буферной зоне объекта всемирного наследия теряет экономическую целесообразность из-за крайне длительных сроков согласования. А если Комитет откажет, придётся менять проект и повторно его согласовывать. Частные инвестиции в таких условиях невозможны. Любые работы, требующие оценки воздействия на объект всемирного наследия, будут финансироваться только государством.

На самом деле Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия не требует введения таких сложных процедур. В первую очередь, надо принять меры, чтобы предотвратить исключение объекта из Списка всемирного наследия. Подписавшие Конвенцию государства обязаны сообщать о намерениях предпринять или разрешить крупномасштабные восстановительные или строительные работы. Уведомления необходимо направить до принятия решений, которые было бы трудно отменить. Ни про какие обязательные согласования проектной документации речь не идёт.

Кроме того, Комитет просто не сможет принимать решения по всему объёму строительных работ. На практике содействие Комитета организует секретариат и его официальные консультативные органы. Например, ИККРОМ (ICCROM – Международный исследовательский центр по сохранению и реставрации культурных ценностей), ИКОМОС (ICOMOS – Международный совет по сохранению памятников и достопримечательных мест) и МСОП (IUCN – Международный союз охраны природы). С ноября 2016 года на международном уровне аккредитован Национальный комитет ИКОМОС России. Согласно утверждённому Комитетом всемирного наследия руководству, он может обеспечить выполнение международных обязательств, вытекающих из Конвенции.

Исправить понятия

Рабочая группа дала свои предложения по законопроекту. Например, эксперты полагают, что проводить оценку воздействия строительных работ на ценность объекта всемирного наследия надо в рамках государственной историко-культурной экспертизы. Проект и заключение экспертизы надо одновременно направлять в федеральный орган охраны памятников и в Консультативный орган Комитета всемирного наследия. Ему дадут 30 рабочих дней, чтобы сообщить о значительном «негативном воздействии». Если эти инстанции принимают решение о невозможности проведения работ или о необходимости изменения проекта, в него вносят корректировки, и проект проходит повторную экспертизу. К ней привлекаются эксперты, согласованные ответственным представителем Комитета всемирного наследия.

Законопроект Минкульта предполагает, что объект всемирного наследия должен быть тождественен одному из трёх видов: памятники, ансамбли, достопримечательные места. Но это не основано на требованиях международного законодательства и опять-таки ведёт к проблемам. На территории объекта всемирного наследия может быть много разных памятников, в том числе природных, ансамблей, зон охраны. Очевидно также, что такой объект всемирного наследия, как «Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников», не может быть признан памятником, ансамблем или достопримечательным местом. Такой правовой статус не способен обеспечить баланс между сохранением объекта всемирного наследия и развитием исторического города. Рабочая группа предлагает установить разные понятия для объектов всемирного культурного наследия и просто культурного наследия.

Законопроект также приравнивает буферные зоны к зонам охраны объекта культурного наследия. Но международное законодательство говорит, что буферная зона устанавливается не в императивном порядке, а при необходимости, если другие способы обеспечить сохранность объекта недостаточны. В законопроекте говорится, что изменение границ буферной зоны допускается в соответствии с процедурами, предусмотренными в рамках Конвенции. А корректировка зон охраны объектов культурного наследия неизбежна – выявляются новые объекты, проводятся исследования и экспертизы. Может получиться так, что каждое изменение границ зон охраны придётся согласовывать с Комитетом всемирного наследия – это крайне сложно, а оперативные изменения станут просто невозможными.

Документ фактически распространяет на ОКН (памятники, ансамбли) действие градостроительных регламентов, что противоречит Градостроительному кодексу. В документе много и других противоречий действующему законодательству, неточностей и недосказанности. Например, непонятно, какие конкретно документы нужны для получения разрешения на строительство в границах объекта всемирного наследия и его зоны охраны. Неясно даже, кто такое разрешение должен выдавать и кто обязан контролировать проведение работ.

По совокупности причин Экспертный совет полагает нецелесообразным принятие проекта закона в редакции Минкульта. Нужен принципиально иной порядок, позволяющий обеспечить сохранность объектов всемирного наследия.