Градостроительный квест

Работа застройщиков с соблюдением всех градостроительных регламентов превращается в сложную интеллектуальную игру, да ещё и не имеющую чётких правил. Причина – во множестве пробелов на законодательном уровне и в местных нормативах, а также в запутанных формулировках. Разобраться в хитросплетениях региональных и федеральных норм в очередной раз пытались участники «круглого стола» «Ветреные правила».

краткий ролик по итогам мероприятия смотрите по ссылке...  

 

Несмотря на узкоспециальные темы, которые обсуждались в ходе встречи, свободных мест в зале Российского аукционного дома не осталось. Это значит, что многие профессионалы рынка сталкиваются с такими проблемами и готовы вместе искать решения. 
Мероприятие организовала редакция газеты «Недвижимость и строительство Петербурга» совместно с адвокатским бюро «Качкин и Партнёры». Руководитель практики по инвестициям и недвижимости бюро Дмитрий Некрестьянов выступил основным спикером, поведав о нормативном регулировании, а также правоприменительной и судебной практике применения современных градостроительных регламентов.

###gallery###

Диктат ППТ

Одной из основных проблем он назвал отсутствие в Петербурге процедуры отмены проектов планировки территории (ППТ). В федеральном законодательстве прямо указано, что такие полномочия у местных органов власти есть, но КГА так и не прописал этот порядок. «В результате есть старые ППТ, которые уже противоречат всему и вся. В них указаны участки, развитие которых запланировано, и все остальные, в том числе застроенные. Возникает вопрос – можно ли вести какую-то градостроительную деятельность на этих «остальных» участках. 
КГА полагает, что до корректировки ППТ нельзя, поскольку все параметры и элементы застройки рассчитывались только исходя из планируемых к развитию наделов», – поясняет Дмитрий Некрестьянов. С его точки зрения такая позиция противоречит Градостроительному кодексу. Формально Правила землепользования и застройки имеют бОльшую юридическую силу. Виды разрешённого использования собственник может выбирать сам, и текущее состояние, указанное в ППТ, не значит, что развивать участок нельзя, – его надо вести в рамках ПЗЗ. Чиновники заявляют, что в этом случае не определить нагрузку на инфраструктуру. Но её можно рассчитать так же, как это делается при отсутствии утверждённого ППТ. Технические условия составляют на основании градостроительного плана участка. И, по словам Дмитрия Некрестьянова, за последние годы несколько таких проектов реализовано на практике.
Однако потом в местных нормах появился пункт, позволяющий отказывать в согласовании архитектурно-градостроительного облика будущего объекта, если есть противоречие ППТ. «То есть, если в ППТ значится многофункциональный комплекс, а вы решили построить жилой дом, его облик не согласуют, и построить ничего не получится. Мы с этой нормой категорически не согласны – её надо оспаривать. Но есть участки, где облик уже согласован, и здесь остаётся двоякое толкование. Есть конкретные примеры,  когда проект всё же удалось реализовать, и примеры, когда это не вышло», – уточняет Дмитрий Некрестьянов.

Борьба приоритетов

В последней редакции ПЗЗ 2019 года установлены переходные периоды для завершения работы над проектами планировки, что очень хорошо. Ведь многие девелоперы просто не успевают подготовить ППТ, а Правила землепользования успевают поменяться. Один переходный период уже истёк. Но продолжает действовать второй: если распоряжение о подготовке или корректировке ППТ выдано с июля 2018-го по июль 2019 года (пока применялась прежняя редакция ПЗЗ), то до 1 июля 2020-го документ можно утвердить с параметрами, предусмотренными прежней версией Правил. 
На практике это значит, что компаниям не придётся, например, изыскивать в квартале дополнительные места для размещения зелёных насаждений общего пользования. А это существенно влияет на параметры застройки. Вот только всё ещё нет сроков рассмотрения и утверждения этих проектов планировки. При наличии полностью готового документа он может месяцами лежать в Смольном без движения.
Установлен также приоритет между старыми ППТ и новыми ПЗЗ. За пределами зоны охраны объектов культурного наследия «главнее» утверждённые ранее проекты планировки. 
В границах таких зон правило более сложное, а сформулировано ещё заковыристее, но абсолютный приоритет имеют предельные параметры, установленные городским законом №820. Следующим уровнем по приоритету будут проекты планировки, а потом новые Правила землепользования.
При этом форма ППТ не стандартизирована – из года в год эти документы регулируют разные параметры и по-разному. Зачастую возникают противоречия, например, между максимальной общей площадью зданий, установленной в ППТ, и коэффициентом использования территории (который в ППТ указывают крайне редко). 
Вопрос: что применять? С учётом переходных положений получается, что коэффициент использования применяться не должен.
Ещё более запутанная история, если есть ППТ (утверждённый, например, в 2015 году), градостроительный план участка (выданный, например, в 2013-м) и действующие сейчас ПЗЗ. Формально должен применяться регламент, действовавший на дату выдачи градплана, но однозначного ответа нет. Зато есть противоречия в видах разрешённого использования – старые и новые формулировки могут сильно различаться. Здесь сложившаяся практика фактически противоречит законодательству.

Скудные правила

Некоторые пояснения дал начальник Управления выдачи разрешений Службы госстройнадзора Петербурга Арсений Волков. Он напомнил, что зачастую застройщики обращаются за разрешением на строительство, ссылаясь на обосновывающую часть проектов планировки территории, а не только на утверждаемую, которая, мягко говоря, скудна на 
параметры: «Застройщики этим пользуются, в том числе в вопросах высоты объекта, которая как раз указана в обосновывающих материалах. Из-за многочисленных переходных периодов она получается больше, чем установлено ПЗЗ. Пока не будет сформирована единая судебная или правоприменительная практика, обсуждать правильность этого решения можно бесконечно. Но общая позиция города – обосновывающую часть можно применять при получении разрешений».
Что касается коэффициента использования территории, то, по словам г-на Волкова, он зачастую не указан ни в обосновывающих материалах, ни в утверждаемой части ППТ. В этом случае Служба предлагает застройщикам обратиться в КГА за разъяснениями.
Кроме того, ранее при выдаче разрешения на строительство Службе достаточно было проверить проект на соответствие требованиям градостроительного плана участка. Но после корректировки в 2017 году Градостроительного кодекса надо проверять проект и на соответствие разрешённому использованию (на день выдачи разрешения) и иным ограничениям, установленным земельным и другим законодательством. «Среди этих ограничений есть и действующие на день принятия решения градостроительные регламенты. Много было споров, и они продолжаются, но эта позиция остаётся прежней. Хотя не исключаю, что федеральные органы изменят своё мнение на этот счёт», – поясняет Арсений Волков. Иначе исчезает гарантия, данная застройщикам в 2017-м: градостроительный план должен действовать три года (полтора на проектирование и столько же на получение разрешения). Регионам дали право продлить их «жизнь» на срок до восьми лет. В Петербурге срок действия всех ранее выданных градпланов истёк 1 января 2020 года, и Служба будет вынуждена отказывать в разрешении, если градплан старше трёх лет. Но, по словам г-на Волкова, готовится постановление городского правительства о продлении срока действия таких ГПЗУ до 1 июля 2020 года. Так что застройщикам есть смысл его дождаться.

Круговая порука

Директор по развитию Группы ЦДС Алексей Князев рассказал о случаях, когда у застройщика уже есть все необходимые согласования, но госстройнадзор при выдаче разрешения на строительство повторно запрашивает комитеты об обеспеченности проекта и территории социальными объектами. Те обращаются в район, снова делаются расчёты, и в итоге оказывается, что обеспеченность якобы недостаточная. В выдаче разрешения отказывают. Это очень странная история и очень серьёзная проблема для застройщиков, недоумевает Алексей Князев. «Формально само наличие ППТ является основанием считать, что территория «социалкой» обеспечена – формулировки куцые, но это так. Зачем дополнительный запрос?» – также интересуется Дмитрий Некрестьянов.
Арсений Волков пояснил: в 2018 году в новой редакции ПЗЗ появилось условие, что строительство жилых объектов допускается только при гарантии их обеспеченности социальной инфраструктурой: «Мы надзорный орган и не обладаем всей информацией для её оценки. Было много совещаний, и принято решение, что эту информацию КГА должен предоставлять по нашему запросу. Но почему приходят такие противоречивые ответы – вопрос не к Службе».

Условное строительство

Говорили и о видах разрешённого использования участков (ВРИ). Дмитрий Некрестьянов пояснил, что нормы допускают на одном участке размещение нескольких объектов с основными, условно разрешёнными и вспомогательными видами использования. Теперь это прямо закреплено в новой версии ПЗЗ. Ранее КГА уверял, что такой возможности нет. Были и технические проблемы с петербургским Росреестром, который не понимал, как заполнить форму, чтобы там было несколько ВРИ.
«Если читать закон формально, то все виды использования, основные и вспомогательные, должны быть внесены в ЕГРН. Но это абсурдно. Все встроенно-пристроенные помещения, которые являются вспомогательными, должны оказаться в ЕГРН, что на практике не делается», – говорит г-н Некрестьянов.
«Мы понимаем, что застраивать участок или развивать территории только с одним видом использования не только неинтересно, но и некомфортно для будущих жителей. Были сложности с толкованием закона в 2016 году, но сейчас такой проблемы нет, – уверен Арсений Волков. – Просьба при проектировании обращать внимание на обоснование и на отнесение тех или иных помещений, объектов к вспомогательным видам или к неотъемлемым частям». Он привёл пример, когда магазин, у которого есть торговая площадь, подсобные помещения, помещения охраны и персонала, был «разложен» на виды разрешённого использования. Торговая площадь – основной, а остальное пространство, включая туалет для посетителей, – вспомогательные. В Службе всё же считают, что эти объекты – неотъ­емлемая часть магазина.
Г-н Волков также обратил внимание на то, что в Службу начали приходить проекты с градостроительными планами, где указан только один разрешённый вид использования, хотя в градостроительном регламенте их пара десятков. В КГА пояснили, что теперь указывают разрешённый вид использования в соответствии с ППТ. То есть условно-разрешённые и вспомогательные не предусмотрены.
«У нас в экспертизе есть такой проект, датированный апрелем 2019 года. Форма ГПЗУ и комментарии к ней формально позволяют так писать. Но ограничение застройщика в использовании вспомогательных и условно-разрешённых видов непонятно. При согласовании архитектурно-градостроительного облика будущего объекта даётся ссылка на обосновывающие ППТ материалы и описаны все вспомогательные виды, но в ГПЗУ это недопустимо. Складывается тупиковая ситуация», – подтверждает генеральный директор компании «Негосударственный надзор и экспертиза» Алина Плетцер.
Есть и другие петербургские особенности. Например, разрешение на применение условно-разрешённых видов использования (УРВИ) действует только пять лет, хотя в федеральном законодательстве таких ограничений нет. 
Непонятно, как быть после этого срока, нет чёткого порядка действий при разделе земельного участка. 
Позиции бизнеса и чиновников отличаются, поскольку закон можно трактовать по-разному.
Только в Петербурге использование участка согласно УРВИ влияет на параметры разрешённого строительства. Например, такими объектами можно занять не более половины территории (учитывая озеленение, парковку, благоустройство). Если условно-разрешённой будет жилая застройка (средне- и многоэтажная) или гостиничный объект, то расчёт коэффициента использования идёт от 50% площади надела.

Всё упирается в «социалку»

Генеральный директор СРО А «Объединение строителей СПб» Алексей Белоусов подтверждает, что все застройщики сталкиваются с уймой сложностей из-за этих расчётов и согласований: «Есть проблемы, которые требуют разрешения, и их много. Но одна из основных – обеспечение новостроек социальными объектами. Особенно при условии перехода на проектное финансирование. Банки выдвигают определённые требования к маржинальности, и как вписать в них затраты на социальные объекты, пока непонятно. Тем более у банкиров и застройщиков часто расходятся представления о продажной цене жилья. 
Отсутствие прямого и понятного механизма очень усложняет работу. Сейчас все соглашения застройщиков с городом о строительстве социальных объектов основаны не на количественных оценках будущего объекта и его маржинальности, а на неформализованных соображениях какого-то высшего порядка. Кто-то может войти в эти высшие сферы, а кто-то нет. Создать одинаковые условия – задача всего рынка». По его словам, пока от властей есть посыл, что надо предоставлять данные о доходности проекта и исходя из этого решать, можно ли его «нагрузить» школой, садиком или дорогой. Уже есть практика подписания соглашений по строительству дорог, которые передаются на баланс города.
Алексей Князев рассказал о новой типовой форме соглашения с городом о создании соцобъектов, где предусмотрены гарантийные обязательства. Застройщик, сдавший садик или школу с опозданием или не построивший их вовсе, должен будет передать в казну квартиры в новостройке. Банки, выдающие проектное финансирование, явно не обрадуются таким обременениям.

Зелень преткновения

Ещё один важный и непонятный вопрос – новое требование о создании зелёных насаждений общего пользования (ЗНОП) в новых жилых проектах. Фактически это требование «двойного озеленения». Надо обеспечить озеленение из расчёта 6 кв.м на жителя, создав ЗНОП. Но на частном участке это запрещено. Кроме того, изначально расчёт шёл в масштабах района, а теперь речь идёт о квартале. Но нет нормативного акта, из которого можно узнать, какая норма установлена для конкретного квартала. «Для расчёта нужно знать, сколько сейчас людей проживает в квартале, сколько там сейчас зелени, насколько увеличится население. Но ясность есть только с последней цифрой. Надо учесть площадь зелёных насаждений городского и местного значения, а вот что делать, если в этом квартале строит кто-то ещё? Застройщикам придётся формировать участки ЗНОП и дарить их городу. Точнее у девелоперов формируют острое желание передать городу какой-то участок, на котором ещё к тому же должны быть зелёные насаждения «общего пользования», – недоумевает Дмитрий Некрестьянов.
Ранее это требование касалось только разрабатываемых ППТ, что логично. Но если участок осваивают без проекта планировки, то ЗНОП придётся разместить в его пределах. Получается также, что эти ЗНОП надо предусмотреть для всех проектируемых объектов.
Алина Плетцер добавляет, что при расчёте необходимой площади озеленения в неё нельзя включать охранные зоны инженерных сетей: «Однако при разработке проекта охранные зоны отражаются только для сетей газоснабжения и связи. Для остальной инженерии они устанавливаются уже после прокладки коммуникаций. Непонятно, как в проекте можно не учитывать зелень в охранных зонах, когда они ещё не установлены».

Сплошная «антисанитария»

Отдельно зашла речь о расчётных санитарно-защитных зонах, которые должны были прекратить действие с 1 января, но в последний момент законодатели продлили их жизнь до 2022 года. Возникло много вопросов. Например, если есть старая расчётная санзона, применять нужно её? Или нормативную, предусмотренную новыми правилами? Санэпидемнадзор полагает, что расчётные зоны уже не действуют, и надо руководствоваться нормативными, хотя это мнение ничем не подкреплено. Для новых санзон вообще есть только два варианта: нормативная и установленная по результатам исследований.
Остаётся вопрос, надо ли что-то делать застройщику до получения разрешения на строительство. Ранее ему приходилось «пройтись по соседям» и установить санитарно-защитные зоны. Сейчас это положение задним числом отменено. Что, впрочем, не означает, что стройке не помешает какая-то из зон. КГА, например, выгрузил на карту слой с нормативными санитарно-защитными зонами, поскольку эта информация должна быть в документах градостроительного планирования. А Роспотребнадзор вообще не понимает, откуда эти зоны взялись. Он единственный орган, который может давать такие сведения, а у него ничего не спросили. В итоге из-за разногласий по границам зон новые проекты на таких территориях неизбежно несут дополнительные риски.

КАК ЭТО БУДЕТ ПО-РУССКИ
(из экзотической лексики, которую используют участники «круглого стола»)
АГО – архитектурно-градостроительный облик
ГПЗУ – градостроительный план земельного участка
ПЗЗ – Правила землепользования и застройки
ППТ – проект планировки территории
ЗОУИТ – зоны с особыми условиями использования территории
РнС – разрешение на строительство
СЗЗ – санитарно-защитные зоны
ВРИ – виды разрешённого использования
УРВИ – условно-разрешённые виды использования
ЕГРН – Единый государственный реестр объектов недвижимости
КИТ – коэффициент использования территории
МКД – многоквартирный жилой дом
ОКС – объект капитального строительства
ОКН – объект культурного наследия
ЗНОП – зелёные насаждения общего пользования

Фото: Айдар Надралиев