Исторический центр Петербурга: разбираемся, как устроена охрана его культурного наследия

В основе охранной деятельности заложен вполне очевидный принцип — главное, не потерять тот антураж исторического Петербурга, который позволяет почти без декораций снимать кино по XIX веку. В профильном законодательстве имеется четыре основных блока: 

• Исторический центр и связанные группы памятников, включенные в список ЮНЕСКО 
• Границы исторического поселения  
• Зоны охраны объектов культурного наследия  
• Охраняемые объекты культурного наследия федерального и регионального значения 

 Разберемся подробнее, из чего они состоят. 

Исторический центр Петербурга, включенный в список ЮНЕСКО

ЮНЕСКО как Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры ведет всемирный каталог «жемчужин» культурного и природного наследия. Попасть в него — значит получить статус, престиж и дополнительный турпоток. А еще может предоставляться поддержка для сохранения наследия, особенно в экстренных ситуациях. Один из самых известных примеров — это перенос древнеегипетских храмов Абу-Симбел, что спасло их от затопления при строительстве плотины. 

В 1972 году была принята конвенция об охране культурного наследия ЮНЕСКО (руководство по ее выполнению переведено на русский язык). И там, например, прописано, что нужно сообщать о работах, которые могут оказать воздействие на выдающуюся универсальную ценность культурного объекта (пункт 172).

• Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников включены в почетный список всемирного наследия ЮНЕСКО в 1990 году.   

Как статус ЮНЕСКО влияет на застройку и реконструкцию Петербурга

Вопрос "что скажет ЮНЕСКО" встает при строительстве крупных объектов, оказывающих значительное влияние на историческую ткань города. Так, недавно берега Невы уже посетила международная миссия экспертов, которая рассмотрела, как могут повлиять новые проекты башен в Лахте, ШМСД и Большого Смоленского мост на исторические виды Петербурга. 

Если произведены существенные изменения, то ЮНЕСКО может исключить объект из списка: например, в 2009 году комитет организации снял статус объекта всемирного наследия с Дрезденской долины Эльбы из-за строительства моста.

ГДЕ УДОБНО ИЗУЧИТЬ охранные обязательства ЮНЕСКО 

► Подробнее описание объектов, включенных в охраняемую зону ЮНЕСКО есть на сайте петербургского комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП).    

► Официальные документы и карты — на сайте ЮНЕСКО (на английском языке).

На что влияет статус исторического поселения 

Историческое поселение, если упрощенно, это место, где можно "попасть в прошлое", прогулявшись по кварталам, не затронутым (или почти не затронутым) современной застройкой. Буквально — музей под открытым небом. 

Перечень таких поселений был сформирован еще в СССР в 1970-х годах. Потом список несколько раз пересматривали, и в 2010 году резко урезали — в десять раз. В итоге было оставлено меньше 50 населенных пунктов: в него теперь не включены даже Великий Новгород, Псков и Углич. Последняя верси доступна в приказе Минкульта от 2023 года. Кроме Петербурга там можно найти и Выборг. 

И раз центр Петербурга был признан историческим поселением, то потребовалась программа мер, сохраняющих эту особую среду. Речь идет о вполне конкретных требованиях, вплоть до указаний, на каком здании и как можно повесить рекламный баннер. 

Разработка столь скрупулезных правил потребовало много времени, но все же в конце октября 2020 года вышел соответствующий приказ Минкультуры России № 1295 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург». Что же содержит этот документ:   

• Во-первых, большая часть посвящена описанию границ исторического поселения;   
• Во-вторых, приводится адресный перечень охраняемых зданий и панорам;  
• В-третьих, на отдельной карте определены "секторы основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей": то есть какая-то крупная или высокая постройка может "вылезти" на исторической панораме (например, над Кунсткамерой; хотя вот район строительства башен в Лахте в эти секторы не внесен);  
• В-четвертых (и, возможно, это наиболее важное), историческое поселение разбито на несколько средовых зон, у каждой есть свой порядковый номер: так, найдя нужную зону, можно открыть приложение с регламентами и изучать требования (что можно в них строить, какие рекламные баннеры допустимы и т.д);   
• В-пятых: еще одна интересная часть документа — это карта высотного регулирования.  

Как статус исторического поселения влияет на застройку и реконструкцию Петербурга

Предмет охраны исторического поселения является частью правил землепользования и застройки (ПЗЗ) и  проекты строительства и реконструкции должны соответствовать его требованиям.   

ГДЕ УДОБНО ИЗУЧИТЬ 

► Графически границы исторического поселения и его средовых зон отражены в системе РГИС: стоит учесть, что для нормальной работы сервиса требуется сертификат Минцифры или "дружественный" браузер, например, Яндекс. Нужно зайти на карту, подключить слой с объектами культурного наследия (не путать со слоем "Исторический центр"), а уже в открывшемся списке подключить опцию исторический центр (см. галерею фото ниже).

Объединенные зоны охраны объектов культурного наследия  

Закон Санкт-Петербурга № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия...» принят в 2009 году после серии конфликтов из-за сноса исторических зданий и последовавших за ними дискуссий среди чиновников и градозащитников.

Главный принцип 820-й закона состоит в том, что исторически ценная часть города (и пригородов) делится на множество зон охраны. В приложениях к закону разработано множество карт с этими зонами. В текстовой части прописаны правила: режимы и регламенты. 

При этом зоны делятся на множество типов и подтипов. Но если упростить, то можно выделить три основных группы: 

• зоны исторического центра, 
• зоны для участков за пределами исторического центра, 
• зоны охраняемого природного ландшафта. 

Таблицы со всеми зонами и их буквенно-цифровыми обозначениями есть в "приложении 2" к закону. Там же режимы и регламенты: требования и ограничения вплоть до процента застекления фасадов.

Стоит учесть, что требования 820-го закона и предмета охраны исторического поселения частично дублируются. 

Помимо четкого описания требований к отдельным зонам, 820-й закон формирует некоторые общие принципы охраны петербургского наследия: самый известный — в центре города действует запрет на снос зданий, построенных до 1917 года. Однако из зон охраны могут быть вырезные какие-то территории объектов культурного наследия (об этом в комментариях экспертов ниже).  

Как влияет 820-й закон на застройку и реконструкцию Петербурга

Требования закона "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия..." обязательно должны учитываться при согласовании проектов строительства или реконструкции. Отметим, что когда принималось решение о сносе складов Кокоревых (ради ВСМ) и дореволюционных домов на Обуховской обороны (ради Большого Смоленского моста), это потребовало внесения отдельных изменений в 820-й закон. 

ГДЕ УДОБНО ИЗУЧИТЬ  

► Зоны охраны объектов культурного наследия есть в упомянутой системе РГИС. Нужно открыть слой с объектами культурного наследия и подключить там зоны охраны (см. скриншот ниже). Безусловно, зоны охраны находятся не только в центре города — для примера мы взяли район Шлиссельбургского шоссе.  

Объекты культурного наследия: как с ними работать 

Недвижимые объекты, представляющие ценность с точки зрения истории, культуры или науки, вносятся в  реестр объектов культурного наследия (ОКН). Правила работы с ними прописаны в Федеральном законе (73-ФЗ) "Об объектах культурного наследия". При этом выделяются три вида ОКН: 

• памятники, 
• ансамбли,  
• достопримечательные места. 

В перечень объектов культурного наследия здание, сооружение или место попадает в несколько этапов. 

1. Сначала в орган охраны памятников (в Петербурге это КГИОП) подается заявка. Если она правильно оформлена, то такую постройку вносят в перечень объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (например, именно в этом перечне находился ВНИИБ на момент сноса).  
2. Если специалисты КГИОП решают, что постройка представляет интерес, то происходит переход на следующий уровень — включается в перечень выявленных объектов культурного наследия (ВОКН). В этом охранном статусе можно пребывать много лет, а иногда и десятилетий. Но рано или поздно проводится историко-культурная экспертиза, которая и решает, утвердить ли ОКН или нет. 
3. После утверждения статуса объекта культурного наследия принимается предмет охраны. В нем прописываются элементы, подлежащие сохранению. 

Стоит учесть, что в предмет охраны может быть внесено что угодно: композиционные особенности, лепнина, расстекловка, цвет и материал окон, двери, элементы интерьера — вплоть до радиаторов. Пример распоряжения о включении здания в перечень ОКН и предмета охраны можно посмотреть тут. 

Как статус объекта культурного наследия влияет на застройку и реконструкцию Петербурга 

Статус ОКН и ВОКН вносит много сложностей в процесс работ по строительству или реконструкции. Практически любые начинания потребуют отдельных согласований и историко-культурной экспертизы. К примеру, та же экспертиза по восстановлению и реставрации деревянных дверей дома Бака на Кирочной улице заняла несколько лет. 

ГДЕ УДОБНО ИЗУЧИТЬ 

► Карта с  петербургскими объектами культурного наследия есть на сайте КГИОП.  

► Информация есть в РГИС (инструкцию см. выше подключить нужно слои с памятниками). 

Комментарии экспертов 

Александр Дятко, юрист практики специальных проектов Versus.legal: "Необходимо проверять советские выявленные ОКН"

— Помимо установленных на в действующем законодательстве видов ОКН, необходимо также учитывать, что учет и охрана ОКН осуществлялся еще и во времена СССР, в частности Законом РСФСР от 15.12.1978 «Об охране и использовании памятников истории и культуры» выделяется категория вновь выявленных объектов культурного наследия. 

С частичной отменой указанного закона и распадом СССР, объекты, которые получили указанный статус благодаря переходным положениям действующего Закона об охране ОКН получили статус и охрану подобно выявленным ОКН. Это означает, что до утверждения предмета охраны таких зданий над нами практически не допускается осуществление каких-либо строительных работ, их снос и повреждение карается уголовной ответственностью. 

В Санкт-Петербурге перечень таких объектов установлен в приказе КГИОП Администрации Санкт-Петербурга от 20.02.2001 № 15. 

Важно учитывать, что обнаружение таких зданий может быть затруднительным, сведения о них отсутствуют едином государственном реестре ОКН, однако узнать о них можно, в том числе, благодаря интерактивной карте КГИОП. Необходимо учитывать, что полагаться исключительно на указанную карту нельзя. 

В нашей практике встречались случаи, когда вновь выявленные объекты культурного наследия не отражались ни на градостроительных картах, ни на данной интерактивной карте, при этом адрес соответствующего здания был включен в Приказ № 15, что подтверждало наличие у объекта охранного статуса. Поэтому при проверке статуса здания принципиально важно дополнительно обратиться к Приказу № 15 и установить, указан ли в нем адрес проверяемого объекта. 

Вера Рябова, старший юрист практики недвижимости и градостроительства Rightmark Group: "Граждане могут запросить в КГИОП дополнительные сведения об ОКН"

— Наиболее строгий режим охраны имеют «реестровые» ОКН, для остальных федеральным законом запрещен их снос. В отношении многих ОКН на сайте КГИОП также размещены предметы охраны, содержащие конкретные требования охраны. Однако их поиск часто возможен только по названию памятника или по реквизитам правового акта об утверждении. 

В случае сомнений и для получения более подробной информации заинтересованное лицо вправе направить через сайт КГИОП заявление о получении выписки из реестра памятников в отношении здания. 

Полезно также получить выписку из ЕГРН об объекте недвижимости, в которой могут быть указаны сведения о включении объекта в реестр ОКН. Выписку может запросить любое лицо в соответствии со ст. 26 ФЗ об ОКН и административным регламентом КГИОП от 25.12.2017 N 586-р. Данное разъяснение есть и на сайте КГИОП. Подать заявление на получение выписки также можно через Госуслуги.  

Павел Шапчиц, градозащитник, помощник депутата Законодательного собрания СПб: "Центр Петербурга укрыт «дырявым одеялом»

— Во-первых, нужно признать, что предметы регулирования и в приказе Минкульта об историческом поселении, и в 820-м законе сильно пересекаются. Оба документа регулируют параметры строительства, виды разрешенного использования земельных участков, требования к размещению рекламных и информационных стендов, требования к предельным параметрам, в том числе высоту и т.п. Разработчикам не удалось в полной мере эти предметы регулирования развести (хотя, признаю, задача сложнейшая). 

Во-вторых, трагической методологической ошибкой отчасти законодателя, отчасти правоприменителя, повлекшей безжалостное уродование многих ОКН, является нераспространение режимов зон охраны 820-го закона и требований к градостроительным регламентам исторического поселения на территории ОКН и ВОКН. 

И законодатель, и правоприменитель — Минкультуры и КГИОП — не видят в таких ситуациях проблемы, поскольку исходят из предположения, что режим использования территории конкретного ОКН гораздо строже, чем режим соответствующей зоны охраны или требования к градостроительным регламентам, установленным для исторического поселения. 

Однако это не так. Типовой режим использования территории ОКН (статьи 5.1 и 47.3 Федерального закона № 73-ФЗ) — это ограничения уровня «не использовать ОКН под объекты производства взрывчатых и огнеопасных материалов». 

А вот прямых ограничений на надстройку памятника или застройку его двора (согласно судебной практике) закон в отношении ОКН уже не содержит, т.к. всё отдано на откуп эксперту, который проводит историко-культурную экспертизу, и органу охраны памятников. Например, эксперт может разрешить застраивать свободную территорию памятника, строить на месте исторического флигеля, пробить историческую стену под воротный проезд, если эту стену изъять из предмета охраны. 

Поскольку ни карта высотного регулирования 820-го закона, ни карта высотного регулирования исторического поселения не распространяется на территории ОКН и ВОКН, при наличии благосклонной экспертизы о допустимости приспособления ОКН и разрешения КГИОП возможно появление любых небоскребов в самом центре Петербурга. Парадокс: мы имеем ситуацию, при которой ни один закон напрямую не запрещает строительство небоскребов на территориях ОКН в центре Петербурга! 

Напротив, режимы зон охраны в 820-м законе, а также требования к градостроительным регламентам в границах исторического поселения подробно регламентируют случаи допустимости сноса, реконструкции, надстройки, высотность объекта и т.д. Все это не относится к ОКН. Т.е. менее ценные территории на нормативном уровне охраняются лучше, чем более ценные.